如何破除農(nóng)村發(fā)展面臨的制度性障礙

項(xiàng)繼權(quán)

【摘要】當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村最迫切的改革是，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)、戶籍、金融以及集體經(jīng)營(yíng)體制、公共服務(wù)體制、社會(huì)管理體制等的改革，將農(nóng)民從農(nóng)村戶籍中解放出來，將土地從農(nóng)村集體中解放出來，將集體從經(jīng)社一體中解放出來，將政府從全面管理中解放出來，將社會(huì)組織從行政控制中解放出來，厘清政治、政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，搞活農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)、資本和資源市場(chǎng)，釋放農(nóng)民個(gè)人、集體、社區(qū)和社會(huì)組織的活力，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)的動(dòng)力和制度保障。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村改革 農(nóng)村土地 集體經(jīng)營(yíng) 公共服務(wù)

【中圖分類號(hào)】 F321 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展面臨制度性障礙

過去的十年，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展最快、農(nóng)村面貌變化最大、農(nóng)民得到實(shí)惠最多的時(shí)期，也是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“黃金十年”。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化和全球化的深入發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的困難和問題，尤其是小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)與規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾，快速城鎮(zhèn)化與農(nóng)地資源、農(nóng)民權(quán)益及農(nóng)村文化保護(hù)的矛盾，農(nóng)民流動(dòng)和農(nóng)民工的權(quán)益與現(xiàn)行戶籍制度及社保體制的矛盾，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均衡化與人們對(duì)公民平權(quán)及城鄉(xiāng)一體化期望之間的矛盾，城鄉(xiāng)分割、村組封閉與城鄉(xiāng)一體及社區(qū)和社會(huì)融合的矛盾，以及傳統(tǒng)的以保障供給為主的數(shù)量安全型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與人們對(duì)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品與食品安全強(qiáng)烈需求之間的矛盾等，迫切要求進(jìn)一步解放思想，深化綜合改革，下決心突破體制機(jī)制障礙，為我國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮注入新的強(qiáng)勁動(dòng)力。

改革開放是我國(guó)農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的根本動(dòng)力。過去的十年，無論中央還是地方，農(nóng)村改革創(chuàng)新一直在進(jìn)行。1998年10月十五屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，中央提出解決“三農(nóng)”問題的“多予少取放活”的六字方針，中央在農(nóng)村先后實(shí)施了稅費(fèi)改革和綜合改革，免除農(nóng)業(yè)稅，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，可以說，改革的重點(diǎn)均集中在“少取”和“多予”，或者說是“減負(fù)”和“增收”。毫無疑問，免除農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)村投入等一系列重大惠民政策讓農(nóng)民得到了實(shí)惠。然而，我們也看到，當(dāng)前農(nóng)村面臨的已經(jīng)不僅僅是“少取”和“多予”可以解決的問題，還有一些深層次的體制機(jī)制問題。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展仍面臨諸多的制度性障礙，這是阻礙農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的根本因素。如果說“少取”是前提，“多予”是重點(diǎn)，“放活”則是根本和關(guān)鍵。當(dāng)前農(nóng)村綜合改革的核心和主題是進(jìn)一步深化制度改革，釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力。唯有突破一切阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、服務(wù)均等化的制度性障礙，才能激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)的動(dòng)力和制度保障。

以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革

2013年7月23日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在湖北省武漢市主持召開部分省市負(fù)責(zé)人座談會(huì)上，特別強(qiáng)調(diào)，“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，進(jìn)一步激發(fā)和凝聚社會(huì)創(chuàng)造力”。尤其是明確要求“要進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供不竭動(dòng)力”；“進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重中之重。在新的歷史時(shí)期，如何進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和社會(huì)發(fā)展活力，是當(dāng)前農(nóng)村改革開放的核心。

從筆者主持的調(diào)查來看，當(dāng)前最迫切的改革是以更大的決心、勇氣和智慧進(jìn)一步深化農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)、戶籍、金融以及集體經(jīng)營(yíng)體制、公共服務(wù)體制、社會(huì)管理體制等的改革，將農(nóng)民從農(nóng)村戶籍中解放出來，將土地從農(nóng)村集體中解放出來，將集體從經(jīng)社一體中解放出來，將政府從全面管理中解放出來，將社會(huì)組織從行政控制中解放出來，厘清政治、政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，搞活農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)、資本和資源市場(chǎng)，釋放農(nóng)民個(gè)人、集體、社區(qū)和社會(huì)組織的活力。

從調(diào)查的情況來看，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)抓好如下幾個(gè)方面的改革：

首先，加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度及經(jīng)營(yíng)形式的改革，明確農(nóng)民集體及其成員的產(chǎn)權(quán)，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，探索集體經(jīng)濟(jì)多種有效實(shí)現(xiàn)形式，理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系，在切實(shí)保障農(nóng)民和農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，讓集體資源合理配置，走向市場(chǎng)，釋放活力。建議加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作；加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作；加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份化改造；實(shí)行村社分離、村經(jīng)分離和政經(jīng)分離。由此，真正完成過去30多年未能完成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。

其次，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，制訂和完善土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地退出激勵(lì)、補(bǔ)償和收儲(chǔ)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。建議以縣市為中心構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記信息平臺(tái)；實(shí)行高齡農(nóng)民以及有穩(wěn)定的非農(nóng)工作的人員退出農(nóng)地的獎(jiǎng)勵(lì)政策；實(shí)行對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社以及大規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)企業(yè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼政策；推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)。

第三，加快城鄉(xiāng)二元化公共服務(wù)體制改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的難點(diǎn)不僅在于城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)較大的差距，更重要的是“二元化的制度和政策”、“不平等的服務(wù)供給”。城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政能力不同，也會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)事實(shí)上的差別。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障、公共安全等基本公共服務(wù)的一體化和均等化，讓全體公民能平等分享公共資源，讓城鄉(xiāng)居民享有同等的權(quán)利、機(jī)會(huì)和同等的基本公共服務(wù)水平。為此，要進(jìn)一步廢除造成城鄉(xiāng)二元化的制度和政策，首先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制的統(tǒng)一，進(jìn)而逐步消除基本公共服務(wù)供給及事實(shí)上的差距，最終實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)同一、待遇同等。endprint

第四，加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革，為基本公共服務(wù)均等化及農(nóng)民自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造基礎(chǔ)性的制度條件。戶籍制度問題的實(shí)質(zhì)是與戶籍掛鉤的各種福利和保障問題。戶籍制度改革的核心是將戶籍制度與差別化的社會(huì)保障和福利剝離，這也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提。首先從制度上全面取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，按居住地登記戶籍，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。根據(jù)城鎮(zhèn)工作生活年限逐步解決城鎮(zhèn)戶籍，全面落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策；切實(shí)轉(zhuǎn)變特大城市現(xiàn)行的行政性人口和戶籍控制和管理方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)規(guī)模的基礎(chǔ)性配置作用，如通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整以及消費(fèi)水平和生活成本的市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城市人口進(jìn)行調(diào)控；在農(nóng)村推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與戶籍的分離，為城鄉(xiāng)居民雙向自由流動(dòng)創(chuàng)造條件。在戶籍制度改革基礎(chǔ)上，使城鄉(xiāng)居民真正從市民和農(nóng)民身份向同等的公民身份轉(zhuǎn)變。

第五，加快建立完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)新機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)技推廣服務(wù)體系仍存在主體不強(qiáng)、多元不力、投入不足、體制不順、機(jī)制不活、整合不力等問題，為此，要堅(jiān)持主體多元化、服務(wù)專業(yè)化、運(yùn)行市場(chǎng)化的方向，進(jìn)一步完善“以錢養(yǎng)事”的新機(jī)制，深化公益性農(nóng)技推廣服務(wù)體系的改革，大力發(fā)展市場(chǎng)化和社會(huì)化農(nóng)技推廣服務(wù)體系，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、科研主力的多方參與的協(xié)同創(chuàng)新和推廣服務(wù)體系。建議進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧、水利、水產(chǎn)等涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改制，將經(jīng)營(yíng)性、行政性和執(zhí)法性職能分離，培育農(nóng)技社會(huì)化和市場(chǎng)化體系；整合現(xiàn)有的涉農(nóng)技術(shù)推廣部門，以縣市或農(nóng)業(yè)品種生產(chǎn)區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)技咨詢、測(cè)評(píng)和推廣綜合性服務(wù)平臺(tái)；對(duì)農(nóng)業(yè)院校和科研機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣給予更多的政策支持；確定政府農(nóng)技推廣專項(xiàng)基金以支持農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社開展農(nóng)技培訓(xùn)、良種推廣以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等。

第六，加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。迄今為止，作為基層社區(qū)組織的村民委員會(huì)及基層黨支部都是以集體土地所有為基礎(chǔ)建立起來的，是“村社一體”、“政經(jīng)不分”、“城鄉(xiāng)分割”及“組織封閉”的體制。村集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定著村委會(huì)及黨支部的人員邊界、管理邊界、服務(wù)邊界以及民主自治邊界。村民自治僅僅是擁有村集體產(chǎn)權(quán)的“村民”的自治，也只有本村的村民才可能享受村社區(qū)的福利，村黨支部也僅僅限于村黨員參加。外來居民和黨員被排除在村委會(huì)和黨組織之外。農(nóng)村基層社會(huì)管理、公共和社區(qū)服務(wù)、自治民主及黨組織建設(shè)都具有排他性和封閉性。然而，農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家改革開放已經(jīng)打破了村社區(qū)的封閉性，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)流動(dòng)，村社區(qū)的多種所有制的發(fā)展，社區(qū)的地權(quán)關(guān)系、居民關(guān)系日益多元化和復(fù)雜化，大量的黨員流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)從靜止、封閉向開放和流動(dòng)轉(zhuǎn)變，迫切需要改革和創(chuàng)新基層組織、管理和服務(wù)體制。為此，要加快推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)股份化改造，并實(shí)行政經(jīng)、村經(jīng)及經(jīng)社分開；大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及農(nóng)村基層社區(qū)化黨建工作，將村民委員會(huì)制度改制為農(nóng)村社區(qū)委員會(huì)制度，村支部轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部，明確農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村基層群眾自治組織，承擔(dān)基層社會(huì)的組織、管理和服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)管理對(duì)象從集體村民向全體居民轉(zhuǎn)變；組織體制從村組體制向社區(qū)體制轉(zhuǎn)變；基層民主從村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變；基層黨組織從集體單位制向社區(qū)地域制轉(zhuǎn)型；城鄉(xiāng)基層組織管理也從城鄉(xiāng)居村二元體制向城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，建議設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金，加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入，加快農(nóng)村社區(qū)建置的整體布局和規(guī)劃，完善社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)聚集；大力培育社會(huì)組織并引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)管理，提高農(nóng)村社會(huì)管理民主化、科學(xué)化和社會(huì)化的水平，建立健全符合國(guó)情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。

第七，進(jìn)一步加大農(nóng)村公共設(shè)施、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)的財(cái)政投入，建設(shè)美麗幸福鄉(xiāng)村。從調(diào)查來看，當(dāng)前農(nóng)村最迫切的需求主要在四個(gè)方面：其一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)村污水處理工程、飲水安全工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施以及進(jìn)一步改善農(nóng)村交通和道路等；其二是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，主要包括社區(qū)一站式服務(wù)大廳、室外活動(dòng)廣場(chǎng)、室內(nèi)活動(dòng)設(shè)施以及養(yǎng)老、治安、文化等服務(wù)設(shè)施建設(shè)；其三是農(nóng)村社會(huì)服務(wù)設(shè)施，特別是要求進(jìn)一步完善農(nóng)村銀行、郵政、購(gòu)物等市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)設(shè)施；其四是農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)投入。尤其是要建立農(nóng)村垃圾清運(yùn)處理體系，農(nóng)村污染處理系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)控和防治體系（農(nóng)藥化肥等使用的監(jiān)控）以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)支持體系等，加大對(duì)農(nóng)村規(guī)劃的投入，對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及空間布局等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；建立農(nóng)村清潔衛(wèi)生、污水處理、新農(nóng)技推廣等的支撐體系。進(jìn)一步拓寬“一事一議以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的范圍，整合各類財(cái)政資源，按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、集中使用”的原則，凡性質(zhì)相同、用途相近的，都應(yīng)納入鄉(xiāng)村建設(shè)，統(tǒng)籌安排，集中使用，并設(shè)立單獨(dú)賬戶統(tǒng)一管理。抓緊制訂美麗幸福鄉(xiāng)村指標(biāo)體系，以引導(dǎo)和評(píng)估鄉(xiāng)村建設(shè)的水平和質(zhì)量。

總之，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綜合改革進(jìn)入到一個(gè)新的歷史時(shí)期，必須以更大的政治勇氣和智慧，大膽探索，有破有立，通過改革突破農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展資源和技術(shù)的瓶頸，通過改革打破僵化的體制機(jī)制的桎梏，通過改革釋放農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的活力，為我國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造條件，奠定基礎(chǔ)。

責(zé) 編∕楊昀赟endprint