淺談農村土地管理中存在的主要問題及對策

徐啟龍

土地是農民的基本物質保障，國家提出將第二輪土地承包期限延長，確保農村居民土地承包經營權長期不變，將有助于穩(wěn)定農村居民的土地承包經營權益，進而促進農民增收。 近年來，由于農村土地過度分散，農村居民的種植成本加大，影響了土地種植收益。 有的農村地區(qū)甚至出現了大量土地閑置不用的現象， 這些都亟待通過土地集約開發(fā)加以解決。

一、農村土地管理中存在的問題

農村最大的財富就是土地。 在現行土地政策下，一些地方存在著亂征、亂建、亂占、亂轉、亂賣現象，一些單位或農民未經批準違法占地建房現象時有發(fā)生。 因為種種原因，農村土地管理工作存在著一些突出問題。

（一）對于農村土地管理認知不足

農村宅基地是集體所有的，農民只有權使用它，只有在村莊進行戶口登記的人才能享有這項權利。 然而，少數地方政府對土地使用和管理缺乏深入監(jiān)督，仍然存在在耕地上蓋房、非農村戶口建房、超出審批面積建房等問題。 農村建房沒有按照國家的有關政策和規(guī)定對農村土地進行規(guī)劃、管理和有效利用。 由于農村土地確權登記分屬不同部門，確權的主體和性質尚不明晰。此種結果導致許多地區(qū)違法用地問題嚴重。 例如，農村集體土地所有權發(fā)證主體不明確； 農村集體土地和宅基地權屬尚不明晰； 土地所有權和承包經營權確權發(fā)證分屬國土和農業(yè)兩個部門； 確權登記發(fā)證的后續(xù)工作亟待加強，相關政策調整尚未及時跟上。 再如，城市建筑面積與農村地區(qū)使用面積之間的不平衡問題[1]，使得農村亂占耕地建房問題屢禁不止。 此外， 在一些地區(qū)，地方政府為了上項目、搞開發(fā)任意征用農村土地，使農村耕地面積大大減少， 影響了農業(yè)生產和國家糧食安全。

（二）耕地矛盾日益突出

一些農村在土地問題上存在的突出矛盾， 表現在“動”的過程中，即重新發(fā)包、搞返租倒包，其實就是與民爭利的現象。 在不許亂收費、收入沒有別的來路的地方，耕地矛盾更加突出，主要表現在兩個方面。 第一，在我國農村，實行30 年不變的土地承包制，導致一些家庭在有家庭成員去世后沒有改變土地數量， 新出生的人口也沒有分配到土地， 從而導致土地分配不平均的問題出現[2]。 在農村的發(fā)展過程中，由于谷物等作物的經濟效益不好，農村40 歲以下的人都不愿意種地。 若在耕地上種植花卉和藥材，既耗費大量養(yǎng)分，又破壞土壤結構，對耕地質量也有一定影響，還需要得到當地政府有關部門的批準。 就現狀而言，耕地已經成為農民的燙手山芋，好多家庭都為了耕地發(fā)愁。 第二，在經濟發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)地區(qū)之間存在著嚴重的經濟差距，使許多農民選擇出外打工，農村耕地撂荒現象嚴重。 雖然國家采取了一系列促進農業(yè)生產的政策， 但由于農業(yè)生產的經濟回報低，農民不愿意返回家園耕種土地。 大部分耕地閑置、撂荒，成為農村發(fā)展的一個嚴重障礙。

（三）土地管理部門對農村土地使用和監(jiān)管力度有待加強

土地管理部門一直遵循合理開發(fā)和利用土地的理念，并在區(qū)域內盡可能堅持適用管理原則，以便有力地促進區(qū)域經濟發(fā)展。 然而，在土地轉讓過程中，許多地方為了最大限度地實現自己的經濟利益，往往會利用土地資源管理政策法規(guī)中的漏洞， 繞過政府部門的監(jiān)督，導致土地資源的浪費和低效利用。 例如，農民建設住房，必須遵循國家規(guī)定的批準程序。 然而，利用耕地建造住房的情況仍然存在，但土地執(zhí)法的缺位使違法占地建房行為不能得到及時處理，從而妨礙了土地管理法和有關條例的執(zhí)行。 2020 年，國家提出嚴厲整治農村占用耕地建房，就是對違法占地建房行為亮出的“利劍”。

二、強化農村土地管理的具體措施

如何管理農村土地？ 在土地管理日漸嚴格的當下，河南農村將面臨土地產權制度改革和土地市場改革的雙重任務。 管理好農村土地一定要增強土地管理的意識，要多個機構共同配合，同心協力開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，對土地違法行為必須進行嚴厲打擊。

（一）引導農民轉變思想

近年來，我國新農村建設迅速，但土地問題影響和阻礙了農村地區(qū)的經濟發(fā)展。 目前，許多農民由于對土地的依附感，不愿意流轉他們的土地，也嚴重限制了現代農業(yè)的大規(guī)模發(fā)展。 為了解決這一問題，必須為城鄉(xiāng)建立一個統(tǒng)一的社會保障制度，以解決農民在土地流轉之后的生存問題。 一方面，由政府引導建立土地地價評估機構，合理安排土地使用，以確保耕地不被破壞。 另一方面，探索商業(yè)發(fā)展用地補償款市場化。 對農村宅基地的管理，必須嚴格執(zhí)行土地政策，并進一步加強農村住房標準化的監(jiān)管，嚴格禁止在耕地上建房。 同時，有效加強對農業(yè)經營主體的監(jiān)督， 必須堅持不改變土地的性質，維護農民的利益，確保土地流轉不會損害農民的權利和利益，也不會破壞土地的原始生產能力，讓農民成為土地流轉和大規(guī)模行動的積極參與者和真正受益者。

充分發(fā)揮村干部的作用， 使其引導村民深入了解土地流轉政策，進而支持土地流轉。 充分利用城鄉(xiāng)土地流轉服務平臺的運作機制，推廣土地流轉示范合同。 轉讓各方的權利和義務應通過書面合同充分闡明， 采取一切必要措施，確保農民能夠放心地流轉土地。

（二）提高農村土地利用率

合理的土地規(guī)劃是改善土地利用效率的重要保障。根據土地的特點對土地進行分類是以多層次和多方向的方式進行的，目的是在可持續(xù)利用的基礎上最大限度地提高土地資源使用價值。 此外，除傳統(tǒng)的土地利用外，農村還應加快引進新技術、新設備，發(fā)展綠色農業(yè)，提高土地利用效率。 為適應工作需要，要加快建立土地管理和改革的專業(yè)隊伍，抓緊引進專業(yè)人員，強化人才隊伍建設，配足配強管理機構和人員隊伍。 政府應積極指導和支持農民使用農業(yè)機械。 優(yōu)化農產品選擇，以改善土地的生態(tài)環(huán)境，促進農村、農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

同時，提升流轉土地的開發(fā)檔次，堅持把土地流轉作為優(yōu)化和調整農村種植結構和產業(yè)結構的手段，并進一步加速實施，使土地流轉在新農村建設中發(fā)揮作用。

（三）進一步加大對農村土地流轉管理的監(jiān)督力度

土地資源是經濟建設用地的保障，也是農村實現現代化發(fā)展的重要生產要素。 為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，農村土地可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。農村土地承包后土地的所有權性質不變， 承包地不得買賣。 農村土地管理要在市場競爭機制中實現有償流轉使用，從而實現城鄉(xiāng)人員流動、技術互動、土地資源高效配置[3]。 政府管理部門也可以通過以下措施來規(guī)范管理土地流轉。第一，規(guī)劃土地用途，調控土地供需。在嚴守生態(tài)紅線、耕地保護紅線的基礎上，加強土地利用計劃管理，實現建設用地總量控制。 嚴格控制土地用途變更，規(guī)劃每一塊地的用途，做好用地風險防控。 在符合用地規(guī)劃、土地安全的情況下吸引有競爭力的資本、企業(yè)參與到農村土地要素流轉中。 第二，加強對流轉合同的標準化管理。 各類土地權益主體的邊界明確、清晰是土地使用權實現順暢、合法流轉的前提。 必須依法登記集體土地流轉信息，實現土地資源高效利用。 第三，強化農村土地流轉監(jiān)督管理工作。 要建立實時化的規(guī)劃督察機制和土地定期評估制度，協助農村集體組織依法收回未能按照合同約定開發(fā)利用的土地，強化在農村土地市場化流轉中對弱勢群體的保護， 提高土地利用效率。同時，加強土地流轉及使用情況監(jiān)督，依法制止非法干涉土地流轉、違法倒賣土地以及各種違法占用農村土地違規(guī)建設的行為，必須適當提出有關要求，以確保流轉的合法性和準確性。 有關部門必須在農村土地流轉過程中充分行使職能，有效監(jiān)督土地流轉。 第四，建立農村土地流轉服務平臺。 農村集體經營性建設用地使用權可以以出讓、出租、作價出資（入股）等有償方式進入土地市場交易。

三、結 語

河南是一個農業(yè)大省，做好農村土地管理工作，對農業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。 對于農村土地審批使用要杜絕以權代法、自批自用等不守規(guī)則的現象，盡可能地節(jié)約集約利用土地資源。 相關部門應加大力度，對土地管理模式進行優(yōu)化，更好地保護農民利益，促進農村經濟健康發(fā)展。