美國匯率爭端立法的模糊性

余維彬

近些年來，中美兩國關于人民幣匯率政策爭論不斷。在這場紛爭中，中方需要了解并熟悉美國匯率爭端相關立法，這樣才能做到知己知彼、百戰不殆。基于這一目的，本文介紹了美國處理匯率爭端的法律基礎，識別美國匯率爭端相關立法的模糊性，并分析美國采用模糊性匯率爭端立法的戰略意圖。

美國處理匯率爭端具有法律基礎

20世紀80年代早期，美國采用了寬松財政政策和從緊貨幣政策。這一政策組合導致美元升值，并使貿易品的國內生產廠商面臨前所未有的壓力。這些集團開始向國會施加壓力，并最終通過了《1988年匯率和國際經濟政策協調法》。自通過以來，該法案就成為美國處理匯率爭端的法律基礎。其內容涵蓋以下部分：

3002條款：調查結果。國會發現：（1）工業化國家的宏觀經濟政策包括匯率政策，與其長期經濟增長和金融穩定不一致，因而工業化國家需要加強宏觀經濟政策的協調；（2）各國貨幣價值在決定世界經濟的生產方式和貿易方式方面具有主導作用；（3）20世紀80年代早期的美元升值對美國經常項目逆差產生了實質性影響；（4）主要貿易國家之間的匯率波動性一直在上升，匯率形態有時導致商品和服務貿易發生持續和實質性的不平衡，這嚴重傷害了世界貿易體系并干擾了各類商業和政府計劃；（5）相對于國際貿易規模而言，國際資本流動規模已經相當大，并且國際資本流動會隨經濟形勢和經濟政策的變化而做出快速和劇烈的反應，這給金融市場帶來顯著的不確定性，顯著不確定性決定的匯率形態會導致商品貿易和服務貿易的不平衡；（6）一些主要貿易國家操縱其美元匯率以謀求競爭優勢的做法對美國工業構成了嚴重的競爭威脅；（7）與合適和可持續經常項目平衡相適應的更為穩定的美元匯率水平應當成為美國經濟政策關注的重點；（8）宏觀經濟政策合作的程序應當加強改進；（9）在合適環境下，作為國際合作干預的一部分，美國對外匯市場有序調整，再配合以必要的宏觀經濟政策調整，有助于美國經常項目更為合適和可持續。

3003條款：政策說明。美國的政策是：（1）美國和其他主要工業化國家應當采取步驟以繼續1985年9月廣場協議所倡導的貨幣政策、財政政策和結構性政策的協作；（2）美國國際經濟協商的目的是獲得與合適且可持續的貿易平衡和資本流動相對應的宏觀經濟政策和匯率水平，并以此促進經濟增長和價格穩定；（3）通過和其他主要工業化國家的緊密合作，美國應當參與國際外匯市場的干預，其目的是使外匯市場更為有序地調整，在和其他必要的宏觀經濟政策調整配合的情況下，促進經常項目向合適且可持續的方向調整；（4）總統應當更多地關注經濟政策和匯率政策對貿易競爭的影響。

3004條款：關于匯率和經濟政策的國際談判。總統應當被授權和其他國家協商：（1）更好地與主要工業化國家進行宏觀經濟政策協調，使美元和其他主要貨幣的匯率水平能促進貿易和經常項目向合適和可持續的方向調整；（2）發展能改進現有合作機制的程序，改進匯率體系的功能以提供與可持續經常項目平衡相一致的適合的匯率水平。財政部應當每年分析外國的匯率政策，在咨詢國際貨幣基金組織的基礎上，判斷分析一國是否操作本幣兌美元的匯率以阻止國際收支的有效調整并在國際貿易中獲取不公正的競爭優勢。如果財政部認為這種操縱真實發生了，往往伴隨著實質性的全球貿易盈余和對美貿易盈余。財政部應當盡快啟動談判程序，以確保被指認國家定期和快速地調整匯率已消除不公正的競爭優勢并允許國際收支有序調整。這些談判只有在取得外國同意的情況下才能產生效果。立法僅僅要求財政部展開與外國的談判，如果談判收獲甚微，則財政部需要予以解釋。

3005條款：報告要求。財政部應當每年向兩院的銀行委員會提交報告，其中，每年的10月15日前提交年度報告，每年4月15日前提交半年更新報告，財政部在準備報告時應向美聯儲咨詢，在銀行委員會提出要求時應當給出證詞。報告必須包含以下部分：（1）分析外匯市場發展以及美元與主要貿易競爭對手國貨幣之間的匯率；（2）評估美國及其他經濟體影響外匯市場的主要因素，這包括雙邊貿易和雙邊資本流動；（3）描述匯率操縱或其他實際調整美元匯率的舉措；（4）評估美元匯率對美國經濟的影響，這包括對維持合適且可持續的經常項目平衡的影響，對生產、就業和實際增長的影響，對工業國際競爭力和外部債務的影響；（5）提出為獲得合適且可持續經常項目所必要的經濟政策調整建議；（6）依照3004條款進行談判的結果；（7）國際貨幣基金組織提出的重要政策事項；（8）國際資本流動的規模、構成和決定因素，并評估國際資本流動對匯率和貿易的影響。

美國匯率爭端立法具有模糊性

美國匯率爭端立法的關鍵是：反對實施匯率操縱來阻止國際收支正常調節并獲得不公平競爭優勢。在這一點上，美國政府的態度是鮮明的，但其具體操作卻存在較大的模糊性。長期以來，美國匯率爭端立法并無清晰的匯率操縱概念，只是概括地提到匯率操縱往往伴隨著實質性的全球貿易盈余和對美貿易盈余。直到2005年11月，為應對社會輿論壓力，美國財政部在向國會提交的匯率報告中才詳細解釋了其具體思考。美國財政部提出，其在判別匯率操縱過程中，主要參考6個指標：

貿易和經常項目平衡。經常項目平衡反映了一個經濟體其儲蓄超過投資的狀況。國際貿易受一系列因素影響，例如匯率波動、生產率變化、相對通貨膨脹率、相對貨幣條件、相對經濟增長，這些因素影響著一個經濟體相對于貿易伙伴的成本和價格。一個經濟體僅僅存在大額全球貿易盈余并不意味著該經濟體符合操縱匯率的條件。雙邊貿易平衡反映了國與國之間在需求和比較優勢方面的獨特性，這限制了其解釋匯率變動的能力。

長時期大規模的外匯市場單向干預。長時期大規模的外匯市場單向干預反映了一個經濟體的貨幣當局在面臨市場壓力時維持某個給定匯率水平的努力，其目的在于阻止有效的國際收支調整或是在國際貿易領域獲得不公平的競爭優勢。但需要注意的是，干預可以出于多種目的而實施。IMF就提出，成員國應當在必要時為了恢復市場秩序而干預外匯市場。此外，一國還應當積累外匯儲備以應對外債支付并利用沖擊緩沖措施來干預外匯市場。

快速的外匯儲備積累。當一國貨幣當局購買外匯時，該國外匯儲備會上升。貨幣當局干預外匯市場可能是為了維持固定匯率。需要注意的是，小型開放經濟體采用固定匯率是合適的，其國內價格很大程度取決于國際價格水平，因而匯率變動會直接導致國內價格水平變動。當這些經濟體要避免通貨緊縮時，避免本幣升值特別重要。在這種情況下，外匯儲備累積既能防止本幣貶值加劇價格下行壓力，也能增加貨幣供應。在匯率政策是國內反通貨緊縮政策一部份的情況下，很難將外匯儲備累積視為該經濟體操縱匯率以謀求國際貿易的不公平競爭優勢。

資本項目管制和支付限制。資本項目管制在匯率操控評估中也獲得了相應的關注。資本項目管制可以用于資本內流（限制本幣升值）或資本外流（限制本幣貶值）。源于主要金融中心的大規模短期證券投資容易突然反轉，這會擾亂較小的國內資本市場。鑒于此，一些國家已經使用資本項目管制來限制此類資本流動。資本項目管制會妨礙資本流向高生產率的部門，并嚴重導致無效經濟產生。支付限制是指限制外幣在商品服務買賣中的使用，這一措施非常具有扭曲性，IMF強烈反對在經常項目交易中實施支付限制。

匯率被低估的測度。相對于中期或長期的“均衡匯率”，市場匯率可能存在較大幅度的低估。典型的“均衡匯率”是根據特定模型的中期或長期均衡條件測算出來的有效匯率。這些模型能提供有價值的觀察，但是，鑒于這些計算是基于一系列高度抽象且技術化的假定基礎之上，其結論需要謹慎地被理解和詮釋；并且，不同模型側重關注的經濟特征是不同的，這會產生非常不同的結論。IMF的成員國研究表明，均衡匯率計算在數據方面也存在問題。為了獲得可信的關聯，一些基礎性關系需要在一定時期內充分穩定，這對相關數據獲得提出了較高要求。

經濟增長對出口部門非同尋常的依賴。經濟增長對出口部門非同尋常的依賴可能阻止對經常項目調整的激勵，例如這種狀況可能被視為對國內虛弱投資的抵消。需要注意的是，有很多條件會自然導致出口部門相對于其他部門的快速增長，例如出口部門集中提高了生產率，獲得了新的資源沉淀。

應當說，美國財政部關于匯率操縱的補充解釋并沒有從根本上消除美國匯率爭端立法的模糊性。首先，美國財政部提出的匯率操縱關聯指標大多存在例外解釋，這增加了判斷方面的變數。例如，提到貿易和經常項目平衡指標時，又強調了儲蓄投資、比較優勢等一系列其他因素的影響；提到外匯市場干預指標時，又強調維持外匯市場秩序、建立緩沖儲備等其他目的；提到外匯儲備增加指標時，又強調開放小國貨幣政策的特殊性；在提到匯率低估測度時，又強調模型的局限性，等等。其次，美國財政部提出的匯率操縱關聯指標并沒有形成一個權重明確、形式清晰的合成判斷指數。事實上，如果對匯率操縱關聯指標的權重采用不同取法，則同樣一組被判別國家會得到不同次序的合成判斷指數。

美國匯率政策立法的戰略意圖

筆者認為美國匯率爭端立法的模糊性是美國政府的有意識行為，它是匯率政策政治化的具體表現。

模糊化的匯率爭端立法能避免不必要的政治爭端。布雷頓森林體系崩潰后，美元擔任國際貨幣體系中的“關鍵貨幣”。在這樣的國際貨幣格局下，其他國家特別是難于融入國際資本市場的廣大發展中國家與美國在貨幣方面是一種“拍賣”關系：美國作為國際主導貨幣發行國，通過貿易逆差向發展中國家“拍賣”美元；發展中國家通過對美貿易競爭獲得美元，匯率是競爭手段之一。由于廣大發展中國家往往采用本幣低估戰略獲得美元這種國際硬通貨，美國如果采用明確化的匯率操縱標準，則容易樹敵過多。

模糊化的匯率爭端立法有利于精確打擊政治對手。模糊化的匯率爭端立法具有一種機動性：在國際政治斗爭形勢趨緊時，用匯率問題向對手施壓；在國際政治斗爭形式趨緩時，在匯率問題上向對手網開一面。典型的例子是，在國際金融危機前，美國利用匯率問題不斷向中國施壓；而在國際金融危機爆發后，美國因需要中國在資金層面的支持，而對匯率問題視而不見。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）