精益思想在公共財政支出管理中的應用分析

閆明杰

【摘 要】 文章首先對精益思想在公共財政支出管理活動的實踐基礎進行了分析，接著闡述了精益思想在公共財政支出管理中的實現路徑，最后分析了精益思想在公共財政支出管理協同效應實現中的踐行路徑。研究發現：精益思想在公共財政支出管理中是具有適用性的。精益公共財政支出各個子系統的流程、進行各個流程的精益再造、對各個子系統進行耦合，有助于實現精益思想在公共財政支出管理及其協同效應實現中的功用發揮。

【關鍵詞】 精益思想； 公共財政支出管理； 精益流程； 系統耦合

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）18-0088-03

目前，精益思想（Lean Thinking）這一具有相當戰略高度的管理思維已逐漸成為人們進行新一輪管理變革的指導思想。公共財政支出以“厲行節約、講求效益、統籌兼顧、全面安排”為原則，內源于這些原則背后的指導思維與精益思想的精髓相吻合，均注重效率、效益和全局性，強調消除浪費、創造價值。以此為契點，廣泛應用于以盈利為目的的企業的精益思想能否應用于政府為社會公眾提供公共產品或服務的公共財政支出管理中呢？本文擬以精益思想這一管理思維為指導，對公共財政支出管理的過程予以優化，以期實現公共財政支出的效率和績效最優。

一、精益思想在公共財政支出管理中的實踐基礎：資金運動的同質性

精益思想主要是應用于生產制造企業，精益管理要求企業的各項活動都必須運用“精益思想”。企業的生產經營過程實質上是一個資金運動的過程，其資金按照貨幣資金、儲備資金、生產資金、產品資金和貨幣資金這一資金供應鏈進行循環和周轉。因此，從資金運動的視角來看，精益思想的核心也可以概括為消除資金浪費、創造價值。相比于企業生產經營過程中的資金運動，整個公共財政支出過程中的資金運動與其具有比較強的同質性，資金的循環和周轉具有相似性。整個公共財政支出過程中的資金運動流程如下：在公共財政支出預算階段，資金以貨幣形態存在；財政資金撥付之后，由貨幣資金轉化為儲備資金；在提供公共產品或服務的過程中，由儲備資金轉化為生產資金（提供公共服務的過程也可以理解為是在生產公共服務）；公共產品或服務完成或提供后，由生產資金轉化為產品資金（公共服務也可以理解為是一種特殊形態的產品）；社會公眾在接受公共產品或服務的同時，將以納稅的形式形成政府的財政收入，資金回歸于貨幣形態以用于新一輪的公共財政支出。

綜觀整個公共財政支出過程中的資金運動，與企業資金運動又有所不同，兩者在資金運動空間范圍、產品或服務的公益屬性等方面存在差異，但這些并不足以影響兩者資金運動的同質性對資金節約、價值創造的內在訴求。這是因為：資金作為一項經濟資源，具有稀缺性。無論是財政資金還是企業的經營資金，人們均面臨著進行如何取舍以及如何用來滿足人們各種需求的問題，資金的稀缺性以及所衍生的追求資金效率的內在需求，使得財政資金和企業經營資金的運動具有同質性，資金運動過程中均具有節約資金、優化資金配置、創造最大價值的核心價值觀，這正是精益思想核心價值觀的體現，精益思想的價值導向適用于公共財政支出管理活動。

二、精益思想在公共財政支出管理中的實現路徑：精益流程

公共財政支出的整個過程是由一系列流程組成的，公共財政支出的預算、審批以及財政資金的使用等均是由一系列子流程構成的。流程是一項資產，且往往是管理最差的一項資產。公共財政支出預算管理制度、公共財政支出績效評價制度等約束機制的安排容易實現，但是這些制度只有落實于流程上面，才能夠得以真正的執行。現以公共財政支出過程中的核心節點為依據，對公共財政支出管理過程進行劃分，按照公共財政支出預算編制階段、公共財政支出預算審批階段、公共財政支出資金使用階段、公共財政支出績效評價階段這四個子流程，對精益思想在公共財政支出管理中的應用進行分析。

（一）精益公共財政支出預算編制階段流程

公共財政支出預算編制實質上是對公共財政資金的支出計劃進行設計，公共財政支出若實施精益管理，必須從精益設計開始，即對公共財政支出計劃的精益設計，在設計的每一個流程中均盡可能發地使用最優的方案，同時又能夠通過這一設計活動對公共財政資金支出的各個環節進行精確控制和優化，實現資金效用最大化。精益公共財政支出預算編制階段的流程應從以下兩個方面著手：

1.構建設計流水線

在公共財政支出預算編制的精益設計體系中，設計對象是知識性產品，且很多設計是對隱性知識的顯性化。此外，參與設計人員的工作方式具有很大的自主性和能動性，設計所使用的工具和手段主要掌握在設計人員手中，在很大程度上取決于設計人員的理解力和感受力。主觀因素權重過大可能會導致智力發揮的隨意性，最終導致所設計出的公共財政支出預算帶有主觀色彩的不合理性，因此，設計過程和設計流程的優化成為必需。公共財政支出預算設計是眾多腦力勞動者協同工作的結果，需要把整個設計過程中的工作、手段和人員等集成和協同起來，才能更好地發揮專業作用。信息化手段和系統是實現設計能力配置最佳化的最優選擇，在公共財政支出預算設計中，應廣泛采用數字化網絡，實現設計的流水化，保證設計人員各司其職，在他們發揮專業作用的同時，也能夠做到責任到人，便于歸責和績效考核。

2.完善精益政府

公共財政支出的預算編制是預算管理的起點，政府作為社會管理者，負責公共財政支出預算，精益政府是能夠進行精益管理的前提條件。精益政府的完善應著手于以下三個方面：首先，由于預算的編制過程中涉及到多個部門，整個預算系列價值流的不同部門應具有精益理念，同心協力消除浪費，注重公共財政資金節約和效用最大化，并且按照社會公眾的需求對公共財政支出的結構進行設計，盡可能利用有限的財政資金創造更多的價值。其次，政府應為設計流程和設計能力配置的高效發揮創造條件，合理高效的配置信息系統為公共財政支出預算的設計人員、設施條件、軟件工具等的有機結合以及精益設計體系的構建提供環境支持。最后，為保證政府各個部門之間的綜合平衡和相互合作，需制定一套明確的行為準則，并通過行為準則的有效執行，使得精益政府中的每一成員在認可和接受行為準則的基礎上，促進合作關系的持續保持和精益設計的有效推進。

（二）精益公共財政支出預算審批階段流程

目前，我國公共財政支出預算審批由于受立法技術和條件等的限制，現行法律法規對預算審批制度的規定過于籠統，缺乏可操作性。公共財政支出預算審批制度的缺陷，為財政資金的精益使用設置了制度禁錮。精益公共財政支出預算審批階段流程應從以下四個方面著手：

1.審批主體的權力邊界明晰化

目前，我國公共財政支出預算審批權力不明晰，預算審批權性質不明了且內容不完善，預算審批的功用未能得以充分發揮。而精益思想踐行的前提是設置好標準作業并得以徹底執行，但標準作業的設置必須是在權力明晰的情況下實施的。若權力邊界不明晰，權力濫用或者不作為的情況將不可避免，標準作業的設置將由于權力邊界的模糊所帶來的權限隨意性而無法得以實現。因此，精益公共財政支出的預算審批階段流程應從預算審批主體的權力邊界明晰化開始。

2.審批對象的擴大化

目前，我國《憲法》和《預算法》均未涉及到人民代表大會對公共財政支出預算的否決權和修正權的相應規定，這樣會導致權力制衡雙方力量的不對稱，權力分配的不均衡將會導致財政資金分配的不均衡，公共財政資金的流向和用途將會出現厚此薄彼、局部浪費與局部不足并存的現象，這違背了節約資金、創造更大價值的精益理念。為避免上述情況的出現，公共財政支出預算審批對象應擴大化，人民代表大會的預算審批權力應延伸到對預算的否決權和修正權。

3.審批程序的完善化

目前，地方公共財政支出預算未能在人大得以通過的情況也時有發生，按照目前的公共財政支出預算審批程序，當預算未能通過時的后續補救程序并未涉及。這些后續補救程序的欠缺可能會影響新財政年度的計劃安排和落實，財政資金的不必要滯留和擠壓、因財政資金的不能按時交付這一上游活動所導致的公共服務的延期或取消等，均會造成不必要的浪費，有違精益思想的理念。鑒于此，對公共財政支出預算的審批程序應予以適當的延展，對預算未能得以通過的后續程序進行補充完善，以保證新財政年度工作的有序進行和適時落實。

4.預算信息支撐體系的健全化

與國家行政機關相比，作為審批機構的人大掌握的公共財政支出預算信息并不充分，人大代表獲取預算信息的途徑和能力也非常有限，信息不對稱成為影響人大預算審批實效的重要因素。在信息不對稱的情況下，人大監督職能的發揮受到限制，確保財政資金效用最大化的工作便無從做起，不必要的浪費無法有效規避，精益思想不能得以踐行。因此，必須對公共財政支出的預算信息予以公開，對編制預算的信息依據進行明示，健全預算信息支撐體系。

（三）精益公共財政支出資金使用階段流程

公共財政資金支出后步入使用階段時，提供公共產品或服務的過程和企業的生產過程在實質上是相似的，即該階段是一個精益生產的過程。結合精益生產成功實施的影響因素，財政資金的具體使用單位在提供公共產品或服務時：第一，對社會公眾需求進行分析和設計，把握并引導社會公眾需求，以社會公眾的需求為驅動力，設計和提供的公共產品或服務才能為社會公眾所接受和認可。第二，推廣精益技術的廣泛應用。通過公共產品或服務生產方式的改善、精益生產線和精益供應鏈的設計、人機結合自動化改善、柔性自動化改善等，使得精益技術得以廣泛應用。第三，精益文化理念的積極樹立。財政資金的具體使用單位只有形成問題意識，充分利用團隊的力量，培育持續改善的精益文化，公共財政支出資金才能得以精益使用。第四，優化人事組織管理。通過人事組織管理的優化，調動財政資金使用單位所有人員參與精益生產的積極性，這是精益生產得以實施的核心動力源。

（四）精益公共財政支出績效評價階段流程

目前，現有的公共財政支出績效評價內容過于簡單，評價標準未將精益評價納入其中。在對公共財政支出績效進行評價時，首先，現有的行政管理模式中，應盡可能地引入分權化管理和責任機制，這不僅為公共財政支出績效評價奠定了制度基礎，還為精益思想引入到績效評價中創造了基礎條件。分權化管理和責任機制有助于標準作業的設置和每一崗位專業作用的發揮。其次，評價指標應能體現精益管理的各項基本要素，使得精益思想在整個評價體系中得到應用和拓展。從精益管理理念的角度，對使用財政資金過程中的成本控制能力、精益生產能力、技術質量能力和組織管理能力等進行評價。最后，在績效評價時，不能單純注重結果的評價，還需注重預算編制、預算執行過程的科學性。

三、精益思想在公共財政支出管理協同效應實現中的踐行：系統耦合

公共財政支出的各個階段并非是割裂開來的，在精益各個階段的流程、進行流程再造后，還需對各個子系統進行協同，以保證公共財政支出管理協同效應的實現。在公共財政支出管理協同效應的實現過程中，精益思想作為指導理念，其有效踐行是通過系統耦合實現的。

（一）公共財政支出各子系統的耦合關系

公共財政支出管理的各個階段，具有靜態的相似性和動態的互動性，每一階段的子系統之間具有耦合關系。公共財政支出預算的編制系統在有效的審批系統監控情況下，編制的預算更合理；而編制系統所提供的預算信息，也將為審批實效的發揮提供信息借鑒和審核依據。公共財政支出預算的審批為財政資金的有效使用提供了源頭的制約，而財政資金的有效使用則為預算審批的完善和發展起到了推動作用。公共財政支出資金的有效使用是取得較高績效評價的基礎，而較高績效評價的獲得又為合理地預算編制提供了經驗借鑒和信息依據，成為預算主管部門增加或削減預算和調整公共財政支出結構的重要依據之一。總之，公共財政支出管理的各個階段之間具有良性的、正向的相互作用，相互影響，可以促使兩兩之間的優勢互補和共同提升。

（二）公共財政支出各子系統的耦合策略

由于公共財政支出的各個子系統之間具有耦合特性，在對各個階段的流程精益、再造之后，為保證公共財政支出管理協同效應的實現，還需要將各個子系統進行耦合，并將精益思想在整個大系統中應用，通過精益思想將各個子系統之間進行無縫對接，保證整個系統的精益運行。可以采用的系統耦合策略主要有：第一，營造良好耦合環境。通過對《預算法》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》的補充完善，為精益管理創造良好的法律環境，助推公共財政支出各子系統的耦合發展。第二，創造優勢耦合條件。通過數字化網絡的應用、信息平臺的搭建，構建完善的預算信息支撐體系，為精益管理創造優越的基礎條件，促進預算信息的有效傳遞，消除信息不對稱的消極影響。第三，探尋優勢耦合路徑。在認知社會公眾需求的基礎上，以精益思想為導向，對耦合路徑進行探索性的嘗試，并對所探尋的優質耦合路徑進行強化。第四，構建堅實支撐體系。由于公共財政支出的各個子系統牽涉到多個部門，因此，公共財政支出管理協同效應的發揮需要在多個相關主體共同協調下推動完成，政府部門的制度安排、財政資金使用部門的精益系統構建等均將為精益思想的應用提供堅實的支撐。

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