南方都市城中村宅基地問題的調查與思考

胡佩佩，曾學龍，邱婧彬

摘 要：本文通過在白云區城中村D村的調查，發現在宅基地使用與管理上存在加建、改建、擴建宅基地房及私下交易的違章問題。解決這一問題，必須健全法規，加強監管，加快和完善城中村宅基地的確權登記，采取疏堵結合的辦法，妥善處理宅基地使用與管理中的混亂問題。政府有關部門要增強服務意識，加強和改進城中村宅基地管理與服務工作。在可能的情況下，通過典型示范，結合城中村改造建新居的試點來規范宅基地管理。

關鍵詞：南方都市；城中村；宅基地

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0008-04

宅基地是農民從集體經濟組織分配取得的一項重要財產，宅基地管理關系著廣大農民切身利益以及村莊經濟建設的發展，管理好使用好宅基地意義重大。但由于缺乏規范管理以及法律法規的不完善，廣州市城中村的宅基地使用也出現了不同程度的違規情況，如住宅面積嚴重超標、違規加建、私下交易等是城中村宅基地使用中普遍存在的問題。為此，我們以廣州市白云區的城中村D村為例，以問卷調查和實地訪談相結合的方式對該村部分村民和干部進行問卷調查與訪談調查。此次調查共派發115份問卷，回收115份，有效率達100%，運用SPSS軟件進行數據處理，得出相關數據并提出加強宅基地管理的對策建議。

一、D村的基本情況

D村位于廣州市區的西北部，有村民2000多人，行政上屬于白云區A街道管理，改革開放前就是一個緊挨城市的郊區鄉村。隨著廣州市區的不斷擴容， D村逐漸為新的城市建設區包圍，到今天已經完全融合在新市區的范圍內。2002年，根據廣州市政府關于城中村改制為居委會的決定，該村原先的集體經濟組織轉制為股份經濟聯社，村民也由農民轉為城市居民（農轉居民），經濟上大多數人則成為股份經濟聯社的社員。所以，從嚴格的意義上說，D村已經成為廣州市白云區A街道下屬的一個居委會。但由于歷史的原因，D村還保留著鄉村的風味，呈現出走向城市化進程的鄉村轉型的特點。一方面，城市完全包圍了村莊，除了自己的宅基地之外，集體土地除了宅基地外幾乎全部征用完畢，村經濟聯社抓住機會在集體土地上建起了幾個工業園，一下子吸引了2萬多的外來人員來此經商打工。但由于城市的規劃跟不上，先富起來的村民抓住外來工來廣州打工的機會，沿著原來流經村莊的小河道建起了一棟棟水泥巨物構成的“貼面樓”、“握手樓”，自然形成了彎彎曲曲卻又狹窄陰暗的小街道。隨著店面的出租，很快商鋪林立，形成了一條小商業街，與擴展而來的城市連成一片，村里有了城市的味道卻又沒有都市的繁華。另一方面，村民變成了市民，沒有田種了，但由于文化程度不高，技能水平不夠，在城市就業競爭中始終處于弱勢地位，除了少數年輕人外，多數村民只能靠出租住房為生。已經完成農轉居的村民（社員）雖然生活水平有所提高，但許多人的價值觀念、生活方式、社會關系仍然處在鄉村時代，短時間內很難適應城市繁忙競爭的生活節奏。

二、D村宅基地使用的現狀

1.過半數的村民擁有1處宅基地，40%多的村民擁有2處以上宅基地，但宅基地面積不均衡。調查顯示，除了4.3%的人是外來租住者無宅基地外，原村里的村民55.7%的人擁有1處宅基地，25.2%的村民擁有2處宅基地，擁有3處的占10.4%，擁有4處的占4.3%。村民的宅基地面積在50-200平方米不等，少數人超過200平米。其中，50-99平方米的占36.5%，100-149平方米的占30.4%，150-199的占9.6%，面積在200平方米以上的，占了17.4%。

2.房屋加建層數多，結構質量較好的占一半。從樓層結構來看，三層以下的占了29.6%，三層及以上的占了70.4%。從住宅的結構看，將近一半的是砼類結構，建筑質量較好，占50.4%，混合結構，建筑質量一般的占46.1%，還有少數是磚木結構，建筑質量一般。

3.多數村民有宅基地證，但無房產證。除了個別村民正在辦理之外，該村絕大多數村民都有宅基地使用權證書，但有75.7%的村民都不清楚宅基地證的面積是多少。調查顯示，只有33.9%的村民有房屋產權證和2.6%的村民正在辦理，其余都沒有房屋產權證書。不少村民都希望能夠補發宅基地證，明確房屋產權，要求按現在的情況對宅基地制度進行調整。

4.村民改“種田”為“種樓”，主要靠出租房屋為生。村莊被城市包圍后，D村的村民已經沒有地種了，由于所處的區域流動人口多，住房出租效益好，村民紛紛加建或擴建房子出租給外來人員。據村民私下透露，近年來一間20平米左右的房間一般的租金都在都在每月600元以上，一般村民至少有4間到5間的住房出租，因而月入租金至少有2000多，一年至少有2萬多，多的人家有5、6萬之多。加上村集體每年的分紅，也有2萬左右，因而村民的日子過得很是滋潤。多數人平時無所事事，以喝茶、打牌打發日子。

三、D村宅基地管理存在的問題

1.住房布局缺乏規劃，隨意性大。與遠郊區的鄉村相似的是，D村在宅基地管理中同樣存在住房布局沒有規劃或規劃不合理的問題，村民住房的平面布局和空間結構存在很大的隨意性，“見縫插針”的情況十分普遍。給人的感覺是，有新房卻無新村。但D村比天河區的石牌村好一點的是巷道的路稍微寬一點，太陽光線多少能照進巷道。不過，與遠郊鄉村不同的是，像D村這樣的地處南方都市的城中村不存在宅基地閑置和住房閑置的問題，這主要得益于外來人口多。

2.宅基地使用存在嚴重的違規加建情況。國家規定宅基地住房三層及三層以上屬于違法建筑。該村大量樓房都是四層以上，特別是小商業街兩旁的建筑基本上是在6層以上，有些甚至達到了十層以上，嚴重違反了城中村民房的建房標準。

3.建筑密集，“握手樓”居多，安全隱患和衛生問題突出。該村的建筑比較集中，樓與樓之間間隔很小，距離太窄，廣州人稱其為“握手樓”。一些村干部反映，由于上級政府沒有制定嚴格的建房標準，村民常常會因為房屋之間的間隙產生矛盾。因為多數人都希望自家房屋能占更大面積，所以“握手樓”很多。“握手樓”的存在導致村道不通暢，不利于采光、綠化，而更嚴重的是存在消防安全隱患，也導致了大量垃圾死角的出現。從觀察看，D村環境衛生較差，村道的垃圾、廢棄物胡亂堆放，嚴重影響了村容村貌。

4.宅基地管理透明度低，不夠規范。調查發現，相當一部分村民對于宅基地管理的情況不是很了解。比如，對于“村里申請宅基地有無進行公示”，62.6%的村民表示沒有或不清楚；又比如，對于“村民申請宅基地是否需要向村繳納費用”，25.2%的村民也表示不清楚，對于“村里是否有宅基地申請的村規民約”，44.3%的村民表示有，28.7%的村民表示沒有，剩余的27.0%表示不清楚。由此可見，村民對宅基地管理的情況不是很了解，一定程度上透露出該村宅基地管理不夠規范，透明度低。

5.村集體在宅基地管理中發揮的作用不夠。數據顯示，62.6%村民肯定了村集體在宅基地管理中發揮了一定的作用，認為“有作用但作用不大”的占了42.6%，但也有30.4%的村民給予否定。而對應的調查也發現，64.3%的村民對宅基地管理的滿意度一般。比如，一些村干部和村民反映，經濟聯社在宅基地管理中有相關的規定，但監管不到位，另外，村民要去哪里報建也是不清楚的，現在已經有樓房超過10層了，都沒有人來處理。只有出了問題，有人去投訴才會處理。不少村民希望村集體能夠宣傳一下相關制度，對宅基地的申請、繳費情況、新建或加建等情況進行公示。

四、村民對加強宅基地管理的意愿

1.對居住現狀基本滿意，但希望進一步改善居住條件。調查發現，93.9%的村民對居住現狀表示滿意，只有6.1%的村民不滿意。不滿意的原因主要是“房屋質量差，居住環境不好”。調查中還發現，86.1%的村民有新建住房的意愿，大部分是為了“改善自家的居住條件”，也有“用來出租增加收入”以及“增加征地賠償款”。

2.對政府征收宅基地的補償意見不一致，但支持擇地新建的比較多。其中，43.5%的村民對宅基地房屋征收補償的意向是“拆遷后另行安排宅基地建房”，26.5%的村民選擇“居住政府集中安置房”，17.0%的村民選擇“貨幣補償”。

3.對是否集中建房的看法爭議較大，支持者與反對者的人數旗鼓相當。比如，對“是否支持村民集中建房、居住上樓的做法”，47.8%的村民表示支持，但反對的村民也占47.0%，還有5.2%的村民持無所謂的態度。反對的理由主要擔心“新建的樓的公平性、方便性和舒適性”。其中，40.0%的村民擔心“居住環境不適應”，17.3%的村民擔心“鄰里關系疏遠”，13.3%的村民擔心“集中建房的成本太高”。從與村民訪談發現，村民更擔心的是這樣做可能會讓他們失去房屋出租收入這一經濟來源。

五、加強城中村宅基地管理的建議

1.完善城中村宅基地的確權登記。宅基地確權登記發證的過程，是進一步查清宅基地的權屬、面積、用途、空間位置，也是建立土地登記簿的過程，通過集體土地確權登記發證，依法確認村民的土地權利，確認集體、村民與土地長期穩定的產權關系，有利于強化村民特別是全社會的土地物權意識，有助于有效解決城中村集體土地權屬糾紛，維護村民權益。

2.妥善處理宅基地使用與管理中的混亂問題。由于歷史原因，對確有實際需求，但因政策問題無法申請宅基地或增加宅基地房建筑面積的行為，在處理上不宜采取強制措施。應協助完善申請、報建手續，在繳納應繳款項后予以審批。但在國家有關文件公布后發生的加、改、擴建宅基地房的違章行為，尤其是對近期出現的違章建設的宅基地房則應依法依規嚴厲打擊，不能任其發展。同時，要嚴格宅基地申請條件，規范城中村宅基地申請報批程序，充分發揮村級組織及村民代表對宅基地管理的監督作用，對村民建房應及時公示并組織檢查監督；

3.加強農村宅基地流轉市場建設。要健全和完善地籍調查規程及土地確權規定，盡快出臺農民宅基地使用與流轉的法律法規，進一步明確農民宅基地使用權流轉的條件、程序、范圍、收益分配及宅基地登記發證等問題，以促進農民宅基地使用權依法有序流轉。

4.改進城中村宅基地管理與服務工作。比如，強化政策解讀，用村民聽得懂的話宣傳推廣政策法規；把各項申請、報建流程圖表化，讓村民看得懂。把宅基地申請、報建等窗口直接設立在鎮街，把原來農民挨個部門跑的低效率轉為部門間內部傳遞的高效率。這樣既簡化了辦事流程，又提高了辦事效率，一舉兩得。

5.選取有代表性的典型村通過城中村改造建新居的試點工作。城中村的村民改善住房條件的要求是合理的，但鑒于改造的難度，可以通過試點的辦法推行。即由政府有關部門統一規劃，制定若干套科學又符合村民需求的樣板宅基地房，村民在報建過程中可以選擇其中一套進行施工使用。這既保證了宅基地房在結構方面的安全性，又保證了宅基地房的外形設計不會過于五花八門，優化了村莊的景觀。有條件的城中村，可以結合城中村改造進行，也是全面解決宅基地問題的可行方案。

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（責任編輯：熊 飛）