農村最低生活保障目標瞄準分析

李芬　王希杰　梁勇

摘 要：隨著當前社會救助管理的規范化和精細化，目標瞄準已經成為最低生活保障制度的核心議題之一。最低生活保障制度，被喻為維護社會穩定、保障人民基本生活的最后一道“防護網”，是社會救助的重要組成部分，提高目標瞄準率使農村最低生活保障制度瞄準真正需要保障的群體。文章以安徽碭山為例，就目標瞄準過程中出現的“人情保”、“應保未保”等現象進行分析，提出相應的對策，旨在提高農村最低生活保障目標瞄準效率，減少資金浪費，提高社會救助效率。

關鍵詞：農村最低生活保障制度；目標瞄準；瞄準率

中圖分類號 C913.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）11-21-05

Abstract：With the current social assistance management standardization and refinement， aiming at minimum life guarantee system has become one of the core issues. Minimum life guarantee system， by maintain social stability， protected the people's basic living called"protecting net"， is an important part of the social assistance. Improving targeting rate of the rural minimum living allowance to aimed at real needs. Based on the survey in Dangshan Anhui，This article analyzed the problems appeared in the targeting process，such as "Emotional security"，"Should guarantee not guaranteed". Finally， we put forward the relevant countermeasures to improve the countryside minimum life guarantee efficiency targets so as to reduce waste of money and improve the efficiency of social assistance.

Key words：Rural minimum life guarantee system；Targeting；Aiming rate

農村社會救助制度是整個農村杜會保障制度的重要組成部分，在我國農村社會保障體系建設中具有重要的地位[1]。農村最低生活保障制度是社會救助制度的一個重要組成部分，也是最主要最基本的救助制度，被喻為維護社會穩定、保障人民基本生活的最后一道“防護網”。農村最低生活保障制度的目標瞄準則使真正需要保障的群體更好的得到保障，減少資金浪費，提高社會救助的效率。

1 農村最低生活保障制度概述

農村最低生活保障制度指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活標準的農村貧困群眾，按最低生活標準，提供維持其基本生活幫助的一種制度安排。該制度是在農村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發展和完善的一項規范化的社會救助制度。農村最低生活保障制度的保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活標準的農村居民，主要是因病致殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。

1.1 國內外農村最低生活保障制度的產生與發展

1.1.1 國外農村最低生活保障制度的產生與發展 國外農村最低生活保障制度的產生發展有著重要的理論淵源，圈地運動以后隨著偷盜者、流氓者、乞討者增多，社會不安因素急劇增加，1601年，世界上第一部《濟貧法》誕生于英國，主要注重于傳統的慈善救濟。這是最低生活保障制度的雛形。在后來的發展過程中各國的農村低保制度各有其特色。日本的農村最低生活保障制度以生存權理念為基礎，突出無差別平等；英國的救助制度是通過對人群需求程度進行劃分，然后再配合一系列的配套措施，既充分利用了資源又保障了被救助人群的基本生活；而德國從1860年的第一部社會救濟法開始至今已形成了比較健全的最低生活保障法制體系，同時，也為發展中國家社會救助制度的建立和改革提供許多有益的啟示。

1.1.2 國內農村最低生活保障制度的產生與發展 我國農村社會保障起步相對較晚，農村最低生活保障制度1995年開始試點，民政部在山西泉陽、河北平原、山東煙臺、四川彭州和江蘇等地開展農村最低生活保障試點工作，最低生活保障在農村地區逐步開展起來。開始時農村最低生活保障是采取經濟上的扶貧攻堅，但事實是仍有部分人群不具備借助經濟發展改善自身處境的能力。不能讓他們通過生產來“造血”自立、致富，而只能是“輸血”維持其生存[2]。2007年又出臺了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標志著農村最低生活保障制度的正式確立。截至2012年底，全國農村低保已覆蓋2 814.9萬戶、5 344.5萬人。

1.2 我國農村最低生活保障制度的現狀 我國農村最低生活保障制度從確立至今，在覆蓋范圍和保障力度上都有了較大幅度的提高，起到了穩定社會、提高人民生活水平的作用。同時也暴露了很多問題，這些問題需要在改革發展中加以解決。根據第六次人口普查的結果顯示居住在農村的人口占總人口比例的50.32%，而農業經濟產值則占國民生產總值的21.57%。農村的低收入人群占有很大比重，解決好農村低收入人群的社會保障問題，是全面實現中國夢的必要條件。從2007年農村最低生活保障制度正式確立起截至2012年底我國農村低保在保障戶數、保障人數、各級財政支出、中央財政補貼、年平均發放標準、月平均補助水平等方面均有明顯的提高（見表1）。

由《2012中國可持續發展戰略報告》可知，以2011年提高后的貧困標準為依據（農村居民家庭人均純收入2 300元人/a），中國還有1.28億人處在貧困線以下。距離實現“應保盡保”目標還有相當長的一段路要走。農村最低生活保障制度是以最低收入家庭作為瞄準對象，在制度實施中，是否準確地瞄準最低收入家庭？如何才能更準確地向真正需要得到幫助的家庭傳遞救助資源[3]？成為最低生活保障制度有效實施的關鍵點。因此農村最低生活保證制度目標瞄準尤為重要。

2 農村最低生活保障的目標瞄準

2.1 目標瞄準的概念 隨著當前社會救助管理的規范化和精細化，目標瞄準已經成為最低生活保障制度的核心議題之一。目標瞄準是政府基于特定的管理與技術手段，使最低生活保障能夠準確地分配給因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民的一種機制。使最低生活保障制度瞄準真正迫切需要保障的群體，提高社會救助的效率。

2.2 農村最低生活保障目標瞄準的主體

2.2.1 管理機構 管理機構，指的是低保實施的政府管理機構。管理機構根據特定的標準和程序，來判斷申請人或家庭是否符合獲得救助的條件。管理機構以目標人群的家庭收入信息作為參考依據。由于農村人口收入信息的確定方法有一定的限制性，因此家庭收入通常采用住房、農作物收成、家庭耐用品的使用情況來預測。審查機構需要對上述信息的準確性作出評估。對最低生活保障申請者的嚴格審查能夠提高目標人群的瞄準率，減少擠出率和漏損率，使提高最低生活保障覆蓋率。沒有獲得保障的目標家庭數與目標家庭總數之比，即擠出率；獲得保障的非目標家庭數與獲得保障的家庭總數之比，即漏損率。[3]

2.2.2 目標人群 目標人群是最低生活保障制度的另外一個非常重要的主體，在制度的實施過程中其自身的自我目標瞄準尤為重要。所謂自我目標瞄準是指最低生活保障目標人群自我瞄準的過程。在經濟學假定中時間是有成本的，并且窮人勞動時間的機會成本比其他人的更低。愿意利用勞動時間交換社會救助。因此，通過制度設計使得只有窮人愿意申請和參與最低生活保障就是自我目標瞄準[4]。自我瞄準機制的應用，制度必須設計的恰當，如果參與成本超過了收益，即便是真正生活在最低生活水平以下的人群也不會感興趣。另一個極端是制度制定的過于寬松，范圍過大，保障水平過高，就會產生另外一種社會現象，即不應得到保障的人進入到保障的范圍內，應得到保障的低收入人群因其得到的保障水平大于去工作帶來的收益，就會造成一部分人群不愿去參與社會勞動，“養閑人”現象的出現，同時也會對國家的財政造成負擔，對資源造成浪費。最低生活保障制度中的自我瞄準對于提高制度的瞄準率，提高覆蓋面有著重要的作用。

2.3 最低生活保障目標瞄準程序 農村最低生活保障目標瞄準的過程是制度實施過程中至關重要的一步。其程序，首先申請、審核。由戶主或者其代理人以戶主的名義向戶籍所在地鄉鎮人民政府提出書面申請。鄉鎮人民政府予于受理審核。其次，民主公示、審批。村民委員會進行公示，縣級人民政府民政部門審批。再次，資金發放。低保金由縣級財政局通過代理金融機構，直接支付到低保家庭的賬戶。最后，動態管理。及時辦理低保金停發、減發或者增發手續（見圖1）。

3 農村最低生活保障制度瞄準機制存在的問題

筆者于2013年12月在安徽省碭山縣就農村最低生活保障制度實施過程中存在的問題進行了調查。

3.1 農村最低生活保障制度實施存在的問題

3.1.1 農村最低生活保障制度立法滯后 一項制度的順利實施離不開法律的保駕護航，最低生活保障制度作為一種公共產品，其建立和完善必須依靠國家法律法規的支持。農村低保制度實施中存在的首要問題就是缺乏法制保障，缺少法律規范，致使農村低保在實施中出現各種問題和障礙，全國各地區的最低生活保障標準沒有統一標準，不利于全國統籌發展。例如，安徽省碭山縣和江蘇省豐縣在地理位置上毗鄰，但低保的支出水平有很大差異，2013年3季度碭山縣最低生活保障人均支出水平為91.62元/月，豐縣人均支出水平為153.84元/月。

3.1.2 籌資困難，城鄉保障水平差距較大 提高農村最低生活保障標準，拓寬籌資渠道，對農村最低生活保障目標瞄準率的提高起著支撐作用。在走訪總結發現最低生活保障制度的覆蓋面較低，不能滿足基本的生活需求。最低生活保障資金是根據國家有關法律、法規為實施最低生活保障制度而籌集起來的法定的專款專用的經費，用于社會成員處于貧困狀態時的幫助，以保證其基本生活需要的資金，是最低生活保障制度實施的物質基礎和可靠保證。

由于我國特殊的城鄉“二元”結構和地區間的經濟發展不平衡，城鄉最低生活保障標準和保障水平差距較大，根據民政部數據可知2014年1季度農村低保人均支出水平113.86元/月，城鎮低保人均支出水平256.40元/月；不同地區之間發展極不平衡；低保覆蓋面城鄉、地區之間差距較大，全國各地保障水平差距較明顯，財政支出城鄉地區分配不合理。尤其是中央財政轉移支付不平衡，各地資金籌集的渠道的，規范化程度不同，導致各地的保障標準和保障水平不一。

3.1.3 農村最低生活保障對象認定操作不規范 農村最低生活保障對象的瞄準是農村最低生活保障制度實施過程中一個基礎的、重要的環節。農村最低生活保障對象認定方面主要存在3個方面的難題：一是對最低生活保障對象收入情況的審核方面缺乏有力的措施。主要是因為農民隱性收入難以用貨幣來衡量，糧食等實物收入價值轉化隨意性較大[5]。二是農民的個人收入難以準確計算。農作物的收入受氣候，自然災害的影響較大，進城務工人員的收入也有很大的不確定性。三是農民收入的計算方法缺乏科學性。目前主要采用人工方式進行收入審核，在確定低保對象時，隨意性較大，逆向選擇行為和道德風險問題存在。準確的識別瞄準低保對象，提高瞄準率是目前農村低保工作的一個難題。農村低保的退出渠道不暢，沒能建立有效的低保戶有序進出，導致部分貧困群體利益受損，農村低保資金沒能實現效益最大化，科學有效的農村低保進出機制有待建立[6]。農村低保工作人員、工作經費、辦公條件、政策的配套銜接等基本條件相對不足，農村低保制度的實施有一定的限制性。從而使得農村低保的擠出率和漏損率增大，低保目標人群的瞄準率降低（圖2）。

3.2 管理機構的目標瞄準存在的問題 調查發現，農村最低生活保障制度的宣傳力度不夠，農村最低生活保障制度的實施過程不透明，公示、接受群眾的監督等工作不充分，導致“人情保”、“應保未保”、“騙保”等現象出現。

3.2.1 “人情保”現象嚴重 通過走訪發現，“人情保”主要發生于2種群體，第一個群體為村干部；第二個群體為村干部的親朋好友。非目標人群成為保障對象使得一部分目標人群被擠出，“人情保”現象的產生，嚴重扭曲了農村最低生活保障制度的公平性，損害了基層村委會組織以及黨和國家在人民群眾中的形象，對政府的公信力造成不好的影響。

3.2.2 “應保未保”現象大量存在 “應保未保”現象的存在，最需要得到保障的群體和個人不能得到應有的保障，而一些非目標人群在享受最低生活保障，使得貧富差距拉大，并且使同樣處于貧困狀態的家庭卻處于不同的生活狀態。“應報未保”現象的存在不能更好地體現農村最低生活保障制度實施的公平性，最低生活保障目標瞄準率的提高能減少“應報未保”現象，能夠更好地促進農村最低生活保障制度的健康發展，維護社會的安定和諧。

3.2.3 “騙保”現象突出 在農村最低生活保障制度實施過程中，“騙保”現象的存在方式主要是通過一家多戶或將年老的父母與子女分開居住，即通過一戶人家存在好幾個戶口本或將家庭中沒有生活來源或沒有勞動能力的人口分離出來獨立成戶，來得到最低生活保障制度的救助。由于現行農村最低生活保障法律沒有對共同居住的衡量方法作出界定，所以對這些“騙保”現象也無法制止。而“騙保”現象的發生，直接侵占了農村最低生活保障救助資源，降低了農村最低生活保障制度的瞄準率。

3.3 目標人群的自我瞄準方面存在的問題 從走訪交流中了解到，大部分農村居民對最低生活保障制度的了解程度很低，對最低生活保障制度的瞄準對象、保障標準、申請程序等不甚了解，目標人群對低保制度的認知度和認同感低。由于低保的保障標準低，制度實施的過程中也存在一定的問題，因此目標人群對低保制度的認同感低。農戶對于村級社區組織初步評定受益資格、制度實施中保障對象的瞄準率、保障標準的確定、制度實施給付的公平度方面的認知度和認同感低。但有一點，較低的保障標準在制度實施之初，有其優點，由于較低的保障標準，對于中等收入或較高收入家庭而言，吸引力不大，從而有利于減少錯誤幾率，提高制度瞄準效率。

4 提高農村最低生活保障制度瞄準機制的建議

我國政府高度重視對農村扶貧開發工作，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》中指出“建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作，實行動態管理，確保扶貧對象得到有效扶持，逐步提高國家扶貧標準”。瞄準扶貧對象，提高農村最低生活保障目標瞄準率，使政策更健康穩定的實施，保護處于貧困線以下人群的權利。

4.1 完善農村最低生活保障體系

4.1.1 建立健全法制法規 農村最低生活保障制度的推廣和完善離不開健全的法制。在完善農村低保制度建設中完善法規體系建設是一項十分緊迫的工作。農村最低生活保障制度最終需要通過制定《最低生活保障法》的方式加以確認，才能從根本上保證低保制度的權威性和連續性，使低保工作步入有法可依的法制化軌道，從而確保每一個公民的基本生活權益不受侵害[7]。

而在農村最低生活保障制度的實施過程中，由于缺少清晰公正的法律規范，所以在政策執行中存在大量的人為主觀因素，農村騙保行為和地方財政的隨意停發、減發低保資金等違規操作現象也經常出現。規范農村最低生活保障加強制度建設，應及時制定《農村最低生活保障法》，有了法律條款的支撐，才能更好的確保農村最低生活保障制度的權威性和長效性發展，提升價值理念，從和諧社會和以人為本的價值理念出發，增強制度的人本化。通過加強誠信教育和法治建設，確保農村最低生活保障制度的長效性和權威性，實現農村最低生活保障制度的可持續發展[8]。

制度規范著人們的行為，抑制著損害共同利益現象和“道德風險”的發生。因此，要實現農村最低生活保障制度的可持續發展，首先要解決好農村最低生活保障制度本身的設計和完善問題。只有有了法律的保障，使最低生活保障制度法制化、制度化，建立長效機制，才能更好的保障農村最低生活保障工作的順利開展，從而在法律上保障貧困農民的最基本生存權利。

4.1.2 加強社會道德和文化建設 我國農村最低生活保障在目標人群的瞄準過程中造成“關系保”、“人情保”、“應報未保”等現象的根源在于法治觀念的貧乏和社會道德文化價值觀的扭曲。在現實生活中有些人把能得到低保當做是一種身份的象征，而不是貧困的象征，這部分非目標人群認為得到低保是有能力的象征。這種價值取向造成農村最低生活保障制度的發展面臨很大的道德障礙。社會道德和文化價值觀的扭曲增加了我國農村最低生活保障制度的運行成本，并損害了應得到保障的目標人群的利益，加強社會道德和文化價值觀的宣傳，是人們有正確的認知，能夠更好的維護制度的健康運行。

4.2 提高管理機構的目標瞄準

4.2.1 提高工作人員的認知 認識是行動的先導。工作人員對目標人群的瞄準時要做好對申請最低生活保障家庭的收入信息進行直接或間接地收集和驗證。審查機構需要對上述信息的準確性作出評估。對最低生活保障申請目標的嚴格審查能夠提高目標人群的瞄準率，減少漏損率提高最低生活保障覆蓋率。

4.2.2 提高信息對稱性 隨著社會發展的信息化，信息的對稱性出現在了各個領域，信息的對稱性尤為重要。在農村最低生活保障制度的整個實施過程中，信息的不對稱性使得最低生活保障制度目標瞄準上出現了“應保未保”的現象。信息不對稱理論是指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在最低生活保障制度的運行過程中，增強公開透明度，讓目標人群和非目標人群都能夠更好的掌握了解最低生活保障制度，從而準確的定位。

4.2.3 實施分類施保 實施分類施保，挖掘不同貧困群體發展能力，提高救助針對性。最低生活保障制度的目標人群中應當根據其家庭收入狀況、家庭人口數、身體健康狀況等因素的不同，針對性的制定層次性的保障標準，使目標人群更好地享受這項權利，切實改善他們的生活狀況。科學操作是建立農村最低生活保障制度的基礎。農村最低生活保障工作的難點是對象的確認。科學建立農村最低生活保障制度，應當實施分類施保的辦法。例如，安徽省碭山縣自2010年4月1日開始按照貧困類型和貧困程度進行分類施保，分為3類，A類是紅色低保證。A類保障的對象是喪失和嚴重缺乏勞動力、無經濟來源、無法定贍養人和撫（扶）養人沒有贍養撫（扶）養能力的，按照農村低保標準的90%發放基本生活保障金。B類是黃色低保證。B類的保障對象是大病重殘、單親困難家庭，按照農村低保標準的48%發放基本生活保障。C類是藍色低保證。C類的保障對象是因災因病或其它原因造成的臨時困難家庭，按農村低保標準的30%發放基本生活保障。同時要求將符合低保條件的重度殘疾人優先納入農村低保。通過分類施保，該縣農村最低生活保障目標瞄準率較實施分類施保之前取得成效。

4.3 增強目標人群的自我瞄準意識 作為一種社會救助形式，農村最低生活保障制度的生命力和可持續發展的基礎，在于廣大人民群眾的的認同、參與以及準確的自我瞄準。及時向目標人群和非目標人群宣傳最低生活保障制度的目標、保障范圍、保障標準、制度目的等，讓人們更好地認識到是自己應該享有的權利。人們自我瞄準意識的增強，對提高最低生活保障制度的瞄準率起著不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障資金建設

4.4.1 最低生活保障制度的資金來源 農村最低生活保障制度的資金來源主要是中央財政的支持以及地方財政的投入。健全農村最低生活保障資金籌措機制，充分結合實際，對原有的籌資方式進行改進，充分發揮政府財政轉移支付的作用。拓展農村最低生活保障資金籌資渠道，健全穩定的資金籌集渠道是農村最低生活保障工作順利有效實施的必要條件。在農村最低生活保障資金的籌集方面也離不開社會，要充分發動社會的力量進行捐助，來充實最低生活保障資金。農村最低生活保障資金的籌集要形成中央財政、地方財政、村集體籌資，社會籌資，這種“三級+社會”的籌資模式，有利最低生活保障資金充裕結合制度在實施的過程中目標瞄準率的提高，從而促進農村最低生活保障制度進一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的資金管理 提高農村最低生活保障目標瞄準率，保障農村最低生活保障落到實處，加強農村最低生活保障制度資金的管理至關重要。對于保障金的預算、決算、管理和檢查監督都要嚴格把關。保障資金由中央和地方分別列入財政預算，由縣、市民政部門實行專賬管理。

4.5 加強農村最低生活保障制度的監督與管理 監督管理是任何一項制度不可缺少的內容。任何好的制度，若缺乏監管這個環節，就不能保證其得到切實地貫徹和執行。完善組織機構，提升救助水平，綜合農村社會救助體系，搞好制度銜接，引入社會工作，提高救助的綜合性和專業化。規范操作程序，加強動態管理和信息化建設[9]。縣鄉兩級人民政府民政部門根據低保對象的年齡、健康狀況、勞動能力以及家庭收入來源等情況對低保家庭實行分類管理并根據低保家庭成員經濟狀況的變化及時辦理低保金停發、減發或者增發手續。變動情況及時向社會公布，使最低生活保障制度運行過程更加透明。加強宣傳和監督，增強制度的約束性。針對最低生活保障制度要加強宣傳和監督工作，完善監督機制，充分發揮政府監督、群眾監督和媒體監督等監督方式的協調作用。

5 結語

通過制度的保障，管理部門的瞄準效率的提高，目標對象的自我瞄準意識的增強，充裕的資金來減少農村最低生活保障目標瞄準過程中的漏損率和擠出率，提高農村最低生活保障目標瞄準效率，從而使得農村最低生活保障制度在實施的過程中做到應保盡保，使目標人群得到最大限度的保障，促進和諧社會的發展。此外，扶貧和濟貧問題不僅僅是一個部門的責任，要充分調動社會各方面的積極性，提供相應的政策優惠。同時農村最低生活保障制度也要注意和其他社會保障制度的銜接，充分利用各種福利設施，提高社會保障的效率和含金量，最終形成完善的農村社會救助體系，從而使處于貧困線以下的人群生活質量得以提高。

參考文獻

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[9]王海忠.農村最低生活保障制度運行研究——以河南省Q縣為例[D].湖南師范大學，2010.

（責編：徐煥斗）

4.2.3 實施分類施保 實施分類施保，挖掘不同貧困群體發展能力，提高救助針對性。最低生活保障制度的目標人群中應當根據其家庭收入狀況、家庭人口數、身體健康狀況等因素的不同，針對性的制定層次性的保障標準，使目標人群更好地享受這項權利，切實改善他們的生活狀況。科學操作是建立農村最低生活保障制度的基礎。農村最低生活保障工作的難點是對象的確認。科學建立農村最低生活保障制度，應當實施分類施保的辦法。例如，安徽省碭山縣自2010年4月1日開始按照貧困類型和貧困程度進行分類施保，分為3類，A類是紅色低保證。A類保障的對象是喪失和嚴重缺乏勞動力、無經濟來源、無法定贍養人和撫（扶）養人沒有贍養撫（扶）養能力的，按照農村低保標準的90%發放基本生活保障金。B類是黃色低保證。B類的保障對象是大病重殘、單親困難家庭，按照農村低保標準的48%發放基本生活保障。C類是藍色低保證。C類的保障對象是因災因病或其它原因造成的臨時困難家庭，按農村低保標準的30%發放基本生活保障。同時要求將符合低保條件的重度殘疾人優先納入農村低保。通過分類施保，該縣農村最低生活保障目標瞄準率較實施分類施保之前取得成效。

4.3 增強目標人群的自我瞄準意識 作為一種社會救助形式，農村最低生活保障制度的生命力和可持續發展的基礎，在于廣大人民群眾的的認同、參與以及準確的自我瞄準。及時向目標人群和非目標人群宣傳最低生活保障制度的目標、保障范圍、保障標準、制度目的等，讓人們更好地認識到是自己應該享有的權利。人們自我瞄準意識的增強，對提高最低生活保障制度的瞄準率起著不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障資金建設

4.4.1 最低生活保障制度的資金來源 農村最低生活保障制度的資金來源主要是中央財政的支持以及地方財政的投入。健全農村最低生活保障資金籌措機制，充分結合實際，對原有的籌資方式進行改進，充分發揮政府財政轉移支付的作用。拓展農村最低生活保障資金籌資渠道，健全穩定的資金籌集渠道是農村最低生活保障工作順利有效實施的必要條件。在農村最低生活保障資金的籌集方面也離不開社會，要充分發動社會的力量進行捐助，來充實最低生活保障資金。農村最低生活保障資金的籌集要形成中央財政、地方財政、村集體籌資，社會籌資，這種“三級+社會”的籌資模式，有利最低生活保障資金充裕結合制度在實施的過程中目標瞄準率的提高，從而促進農村最低生活保障制度進一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的資金管理 提高農村最低生活保障目標瞄準率，保障農村最低生活保障落到實處，加強農村最低生活保障制度資金的管理至關重要。對于保障金的預算、決算、管理和檢查監督都要嚴格把關。保障資金由中央和地方分別列入財政預算，由縣、市民政部門實行專賬管理。

4.5 加強農村最低生活保障制度的監督與管理 監督管理是任何一項制度不可缺少的內容。任何好的制度，若缺乏監管這個環節，就不能保證其得到切實地貫徹和執行。完善組織機構，提升救助水平，綜合農村社會救助體系，搞好制度銜接，引入社會工作，提高救助的綜合性和專業化。規范操作程序，加強動態管理和信息化建設[9]。縣鄉兩級人民政府民政部門根據低保對象的年齡、健康狀況、勞動能力以及家庭收入來源等情況對低保家庭實行分類管理并根據低保家庭成員經濟狀況的變化及時辦理低保金停發、減發或者增發手續。變動情況及時向社會公布，使最低生活保障制度運行過程更加透明。加強宣傳和監督，增強制度的約束性。針對最低生活保障制度要加強宣傳和監督工作，完善監督機制，充分發揮政府監督、群眾監督和媒體監督等監督方式的協調作用。

5 結語

通過制度的保障，管理部門的瞄準效率的提高，目標對象的自我瞄準意識的增強，充裕的資金來減少農村最低生活保障目標瞄準過程中的漏損率和擠出率，提高農村最低生活保障目標瞄準效率，從而使得農村最低生活保障制度在實施的過程中做到應保盡保，使目標人群得到最大限度的保障，促進和諧社會的發展。此外，扶貧和濟貧問題不僅僅是一個部門的責任，要充分調動社會各方面的積極性，提供相應的政策優惠。同時農村最低生活保障制度也要注意和其他社會保障制度的銜接，充分利用各種福利設施，提高社會保障的效率和含金量，最終形成完善的農村社會救助體系，從而使處于貧困線以下的人群生活質量得以提高。

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[7]鄧大松，吳小武.完善農村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2006（5）：647.

[8]張乃亭.農村最低生活保障制度研究[D].山東大學，2011.

[9]王海忠.農村最低生活保障制度運行研究——以河南省Q縣為例[D].湖南師范大學，2010.

（責編：徐煥斗）

4.2.3 實施分類施保 實施分類施保，挖掘不同貧困群體發展能力，提高救助針對性。最低生活保障制度的目標人群中應當根據其家庭收入狀況、家庭人口數、身體健康狀況等因素的不同，針對性的制定層次性的保障標準，使目標人群更好地享受這項權利，切實改善他們的生活狀況。科學操作是建立農村最低生活保障制度的基礎。農村最低生活保障工作的難點是對象的確認。科學建立農村最低生活保障制度，應當實施分類施保的辦法。例如，安徽省碭山縣自2010年4月1日開始按照貧困類型和貧困程度進行分類施保，分為3類，A類是紅色低保證。A類保障的對象是喪失和嚴重缺乏勞動力、無經濟來源、無法定贍養人和撫（扶）養人沒有贍養撫（扶）養能力的，按照農村低保標準的90%發放基本生活保障金。B類是黃色低保證。B類的保障對象是大病重殘、單親困難家庭，按照農村低保標準的48%發放基本生活保障。C類是藍色低保證。C類的保障對象是因災因病或其它原因造成的臨時困難家庭，按農村低保標準的30%發放基本生活保障。同時要求將符合低保條件的重度殘疾人優先納入農村低保。通過分類施保，該縣農村最低生活保障目標瞄準率較實施分類施保之前取得成效。

4.3 增強目標人群的自我瞄準意識 作為一種社會救助形式，農村最低生活保障制度的生命力和可持續發展的基礎，在于廣大人民群眾的的認同、參與以及準確的自我瞄準。及時向目標人群和非目標人群宣傳最低生活保障制度的目標、保障范圍、保障標準、制度目的等，讓人們更好地認識到是自己應該享有的權利。人們自我瞄準意識的增強，對提高最低生活保障制度的瞄準率起著不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障資金建設

4.4.1 最低生活保障制度的資金來源 農村最低生活保障制度的資金來源主要是中央財政的支持以及地方財政的投入。健全農村最低生活保障資金籌措機制，充分結合實際，對原有的籌資方式進行改進，充分發揮政府財政轉移支付的作用。拓展農村最低生活保障資金籌資渠道，健全穩定的資金籌集渠道是農村最低生活保障工作順利有效實施的必要條件。在農村最低生活保障資金的籌集方面也離不開社會，要充分發動社會的力量進行捐助，來充實最低生活保障資金。農村最低生活保障資金的籌集要形成中央財政、地方財政、村集體籌資，社會籌資，這種“三級+社會”的籌資模式，有利最低生活保障資金充裕結合制度在實施的過程中目標瞄準率的提高，從而促進農村最低生活保障制度進一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的資金管理 提高農村最低生活保障目標瞄準率，保障農村最低生活保障落到實處，加強農村最低生活保障制度資金的管理至關重要。對于保障金的預算、決算、管理和檢查監督都要嚴格把關。保障資金由中央和地方分別列入財政預算，由縣、市民政部門實行專賬管理。

4.5 加強農村最低生活保障制度的監督與管理 監督管理是任何一項制度不可缺少的內容。任何好的制度，若缺乏監管這個環節，就不能保證其得到切實地貫徹和執行。完善組織機構，提升救助水平，綜合農村社會救助體系，搞好制度銜接，引入社會工作，提高救助的綜合性和專業化。規范操作程序，加強動態管理和信息化建設[9]。縣鄉兩級人民政府民政部門根據低保對象的年齡、健康狀況、勞動能力以及家庭收入來源等情況對低保家庭實行分類管理并根據低保家庭成員經濟狀況的變化及時辦理低保金停發、減發或者增發手續。變動情況及時向社會公布，使最低生活保障制度運行過程更加透明。加強宣傳和監督，增強制度的約束性。針對最低生活保障制度要加強宣傳和監督工作，完善監督機制，充分發揮政府監督、群眾監督和媒體監督等監督方式的協調作用。

5 結語

通過制度的保障，管理部門的瞄準效率的提高，目標對象的自我瞄準意識的增強，充裕的資金來減少農村最低生活保障目標瞄準過程中的漏損率和擠出率，提高農村最低生活保障目標瞄準效率，從而使得農村最低生活保障制度在實施的過程中做到應保盡保，使目標人群得到最大限度的保障，促進和諧社會的發展。此外，扶貧和濟貧問題不僅僅是一個部門的責任，要充分調動社會各方面的積極性，提供相應的政策優惠。同時農村最低生活保障制度也要注意和其他社會保障制度的銜接，充分利用各種福利設施，提高社會保障的效率和含金量，最終形成完善的農村社會救助體系，從而使處于貧困線以下的人群生活質量得以提高。

參考文獻

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[2]張乃亭.完善農村最低生活保障制度的理論基礎研究[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2013（2）：155-160.

[3]謝東梅.農村最低生活保障制度分配效果與瞄準效率研究[D].福建農林大學，2009.

[4]李艷軍.農村最低生活保障目標瞄準機制研究——來自寧夏690戶家庭的調查數據[J].現代經濟探討，2011（1）：84.

[5]杜毅，肖云.農村最低生活保障實施的問題與對策研究[J].西北人口，2009（1）：14.

[6]中共南京市委課題組，南京市農村居民最低生活保障制度的調查與研究[J].中共南京市委黨校，2008（2）：107-108.

[7]鄧大松，吳小武.完善農村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2006（5）：647.

[8]張乃亭.農村最低生活保障制度研究[D].山東大學，2011.

[9]王海忠.農村最低生活保障制度運行研究——以河南省Q縣為例[D].湖南師范大學，2010.

（責編：徐煥斗）