廣東“一鄉一品”活動財政扶持政策回顧及其優化策略

湯欽樂+張德揚

摘 要：為加快山區和革命老區鄉鎮發展“三高”農業，廣東于1995年開始實施“一鄉一品”活動，并安排專項財政資金進行扶持。經過近20年的發展，“一鄉一品”呈現主導產業優勢明顯、產品層次優化提升、區域布局協調合理、集群發展的態勢，但是隨著形勢的發展，該財政專項扶持資金來源缺乏制度保障、分配缺乏激勵機制、資金用途“重生產、輕市場”的問題逐漸凸顯，建議出臺政策文件，保障財政預算安排、擴大項目實施范圍、加強激勵機制建設、優化資金用途、形成多元投入機制、推進財政支農資金整合來加于解決。

關鍵詞： 一鄉一品；專業村鎮；財政支農

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）02-0008-04

一、廣東“一鄉一品”活動財政扶持政策回顧

為改變山區和革命老區貧困面貌，1994年，廣東省八屆人大常委會第十次會議審議通過《關于扶持山區和革命老區鄉鎮發展“三高”農業，開展“一鄉一品”活動的決議》，開啟了“一鄉一品”活動的建設進程。從1995年開始，廣東從山區、革命老區鄉鎮中，選擇100個鄉鎮進行扶持，開展“一鄉一品”活動，至1999年底，省級財政累計投入9000萬元，比原計劃7400萬元多投入1600萬元；市、縣財政累計投入配套資金2010萬元，比原計劃多投入210萬元。

鑒于第一輪為期5年的“一鄉一品”活動取得較大的經濟效益、社會效益和生態效益，有效加快了山區和革命老區農民脫貧致富的步伐；另一方面，當時廣東全省1021個山區、老區鄉鎮中，人均收入在貧困線之下的鄉鎮還有280個，這些鄉鎮缺乏穩定的致富產業，但不少鄉鎮具備開展“一鄉一品”活動的資源條件，卻受限于當地自身財政實力不足而難于開展，亟需上級支持其“一鄉一品”活動的開展。在這種背景下，2000年，廣東省九屆人大常委會第十三次會議決定繼續實施《關于扶持山區和革命老區鄉鎮發展“三高”農業，開展“一鄉一品”活動議案》，為期5年。從2000年開始，廣東繼續從山區、革命老區鄉鎮中，選擇80個鄉鎮進行扶持，開展“一鄉一品”活動，至2004年底，省級財政累計投入7000萬元，比原計劃5000萬元多投入2000萬元；市、縣級財政累計投入配套資金2000萬元，比原計劃的1400萬元多投入600萬元。

2002年，廣東省委、省政府作出《關于加快山區發展的決定》（粵發[2002]13號），明確要求把開展“一鄉一品”工作與農業結構調整有機結合起來，并決定從2002年至2007年，省級財政每年安排1500萬元，繼續支持山區和革命老區實施“一鄉一品”活動。2005年，廣東省十屆人大常委會第十八次會議對2000-2004年的“一鄉一品”活動開展情況進行審議，認為各活動實施單位工作扎實推進，取得了明顯的效果，建議省政府加大投入，建立扶持的長效機制，對具備條件但尚未開展“一鄉一品”活動的山區和革命老區鄉鎮的“一鄉一品”活動開展給予扶持。從2005年開始，項目期限由5年變為3年，于2005年、2008年、2011年選擇3批共200多個鄉鎮開展“一鄉一品”活動，據廣東省財政廳統計，“十一五”時期，省財政累計投入專項資金7475萬元。

通過“一鄉一品”財政專項資金的扶植，帶動各活動實施鄉鎮的農民和各類經濟實體投入大于政府財政投入10倍以上的資金進行主導產品的開發，提高了財政資金的杠桿效益，有效推動了山區和革命老區優勢特色農產品生產逐步向基地化、規模化、區域化方向發展，形成比較合理的特色產品優勢產區。經過近20年的發展，“一鄉一品”呈現主導產業優勢明顯、產品層次優化提升、集群發展態勢、區域布局協調合理的態勢。

二、廣東“一鄉一品”活動財政扶持政策存在的問題

雖然廣東“一鄉一品”活動財政專項扶植資金在促進專業村鎮的發展過程中起到非常積極的作用，但是隨著形勢的發展，該財政專項扶植資金來源缺乏制度保障、分配缺乏激勵機制、資金用途“重生產、輕市場”的問題逐漸凸顯，需要我們加于重視和解決。

一是資金來源缺乏制度保障。1994年廣東省八屆人大常委會第十次會議審議通過《關于扶持山區和革命老區鄉鎮發展“三高”農業，開展“一鄉一品”活動的決議》，明確從1995年開始至1999年，省財政對列入省扶持計劃的100個鄉鎮予以補助，每個鄉鎮每年補助10萬元左右，5年共投資7400萬元。2000年，廣東省九屆人大常委會第十三次會議決定繼續實施“一鄉一品”活動，明確從2000年至2004年，省財政對列入省扶持計劃的80個鄉鎮予以補助，每個鄉鎮每年補助10萬元左右，省財政列入預算平均每年安排1000萬元，5年共投資5000萬元；各有關市、縣政府保證每年各安排不少于省撥資金的10%作為配套資金。2002年，廣東省委、省政府發布的《關于加快山區發展的決定》（粵發[2002]13號），明確要求把開展“一鄉一品”工作與農業結構調整有機結合起來，并決定從2002年至2007年，省級財政每年安排1500萬元，繼續支持山區和革命老區實施“一鄉一品”活動。但是，從2007年以后，廣東省并未出臺文件對“一鄉一品”活動的財政預算給予明確的規定，雖然，從2007年以后，廣東依然保持了該項目資金的省財政預算，但是在沒有政策的強制性要求下，如果省級財政出現困難，這個項目的資金預算就有可能被刪減，因此亟需一個正式的政策文件對該項目資金作出明確規定，從制度上保證財政資金來源。

二是“一鄉一品”活動財政扶持資金分配缺乏激勵機制。雖然，“一鄉一品”活動在項目選擇和規劃上保證項目的高效益，堅持因地制宜，突出資源優勢和區域優勢，重點開發具有山區特色和市場競爭能力的名、特、優、新產品。但是在項目的實施范圍限制在省政府確定的50個山區縣所屬鄉鎮和粵北山區、東西兩翼14個地級市及江門恩平市革命老區鄉鎮，省級“一鄉一品”專項資金已扶持過的鄉鎮原則上不再申報。隨著形勢的發展，珠三角地區依然有部分鄉鎮發展速度相對緩慢，這種安排把珠三角地區一些發展“一鄉一品”優勢較為明顯的落后鄉鎮排除到項目申請者之外，項目的競爭性大打折扣，造成一些不完全具有優勢的項目得于立項。另一方面，“省級‘一鄉一品專項資金已扶持過的鄉鎮原則上不再申報”的規定容易讓項目的立項單位在項目的實施過程中不能全力以赴，只需通過項目驗收即可，因為無論項目實施效果再好都難于再次得到該項目資金的支持。缺乏激勵性的問題亟待對原有制度進行新的調整。

三是“一鄉一品”活動財政扶持資金使用“重生產、輕市場”。“一鄉一品”活動在資金的使用上明確規定“各級財政所撥扶持資金主要無償用于良種引進、繁育和良種良法的試驗、示范、培訓、推廣等關鍵性啟動環節；少部分用作連片基地必需的部分水、電、路等配套設施建設補助。”這種安排在項目實施的前期是必要的，也是可行的，但是隨著項目的推進，在項目的中后期階段，決定項目能否取得好的效果的是產后環節，包括如何提高產品附加值、如何提高產品競爭力、如何保證產品的銷售水平。因此，這種資金使用安排容易造成主導產品開發水平低，難于實現產供銷、貿工農一體化，產品的加工、保鮮、貯運、流通等產后服務設施建設比較薄弱，產品營銷隊伍的建設和產品市場的開拓跟不上生產規模的發展的需要等。這些問題，直接影響了“一鄉一品”活動主導產品的開發效益，也制約了農民收入的增長，需要對資金的使用，特別是項目中后期的使用作出新的安排。

三、優化廣東“一鄉一品”活動財政扶持政策的建議

近20年的實踐證明，開展“一鄉一品”活動是在市場經濟條件下，政府引導山區和革命老區群眾從事資源開發，參與市場競爭，實現脫貧奔康的成功舉措，也是推進山區和革命老區商品農業發展，實現山區扶貧工作從“救濟扶貧”向“開發扶貧”轉變的有效措施之一。因此，我們要加大投入，繼續實施，并對具體實施過程中逐漸顯露的一些問題和不足指出，加于改進，發揮財政資金的最大效益，促進廣東農業農村經濟的發展。

（一）出臺政策文件，保障“一鄉一品”活動的財政預算安排

廣東從1995年開始實施“一鄉一品”活動，到現在已經持續了19個年頭，有效推動各活動實施鄉鎮優勢特色農產品生產逐步向基地化、規模化、區域化方向發展，形成比較合理的特色產品優勢產區，有效推進山區和革命老區商品農業發展和加快脫貧致富的步伐。但是，從2007年起至今，廣東并未出臺相關文件，對“一鄉一品”活動的實施給予正式的制度性安排，建議相關管理部門近期對“一鄉一品”活動的發展情況進行系統調研，形成一份完整的調研報告以總結各地開展“一鄉一品”活動的成績、經驗及面臨的問題，特別是今后開展“一鄉一品”活動的發展規劃，包括項目實施的持續時間、每個項目期內扶植鄉鎮的數量、每年的補助標準、省級財政專項資金的預算支出、各市縣的資金配套安排等給出明確的說明，并提交省人大常委會審議，最后由省委、省政府頒布實施。

（二）擴大“一鄉一品”項目實施范圍，加強激勵機制建設

改變“一鄉一品”活動實施范圍限制在省政府確定的50個山區縣所屬鄉鎮和粵北山區、東西兩翼14個地級市及江門恩平市革命老區鄉鎮已經省級“一鄉一品”專項資金已扶持過的鄉鎮原則上不再申報的做法，建議在堅持因地制宜，突出資源優勢和區域優勢，重點開發具有特色和市場競爭能力的名、特、優、新產品的原則的基礎上，讓珠三角地區具有發展“一鄉一品”活動優勢的部分鄉鎮和已經參加過“一鄉一品”活動的鄉鎮參與項目申請，讓項目的申請充分體現“公平、競爭、擇優”的原則，以保證項目的高水平實施。同時，適當采用“以獎代補”的財政支持策略，選定一批鄉鎮作為“一鄉一品”活動的培育單位，并制定相關的指標要求，對達到指標要求的鄉鎮給予一定額度的資金進行獎勵，從而形成鼓勵先進的良好氛圍。

（三）以產供銷、貿工農一體化的思維優化“一鄉一品”活動的資金用途

針對廣東“一鄉一品”活動在資金的使用上明確規定“各級財政所撥扶持資金主要無償用于良種引進、繁育和良種良法的試驗、示范、培訓、推廣等關鍵性啟動環節；少部分用作連片基地必需的部分水、電、路等配套設施建設補助。”這種“重生產、輕市場”的資金使用安排以及由此所帶來的主導產業效益不高的問題，建議轉變思維，以產供銷、貿工農一體化的思維優化“一鄉一品”活動的資金用途。在項目實施的起步階段應該堅持，財政資金要重點用于新品種、技術的引進、繁育推廣和生產基地必需的基礎設施建設，提高項目的科技含量。在項目實施的中后期，財政資金要重點用于已經具有一定基礎，發展前景好的項目的規模擴大建設，發揮規模效益；用于已經初步形成產業化發展的主導產品的科技創新，品種改良；用于幫助建立農產品加工原料基地，引導企業與農戶建立穩定的產銷關系，通過企業的發展壯大，帶動農民增收致富；用于產品商品化程度較高，已經具有一定市場競爭力的項目的市場營銷和市場信息化建設。

（四）發揮財政資金“杠桿”效應，形成多元投入機制

廣東實施“一鄉一品”活動以來，帶動農民和各類經濟實體投入大于政府財政投入10倍以上的資金進行主導產品的開發，提高了財政資金的杠桿效益。但是，部分項目對帶動農民和各類經濟體投入的規模還是比較小，對引導金融資本投入還沒有形成非常有效的機制，難于發揮財政支農資金的“發動器”和“杠桿”作用。建議對開展“一鄉一品”活動的農民和各類經濟體加大稅收優惠力度和費用減免力度，加大對其開展科技創新、農產品品牌建設和加工出口的支持力度，統籌安排發展用地，積極引導信貸支持。在引導信貸支持方面亟需不斷創新機制，特別農民合作經濟專業組織在專業村鎮的建設上發揮越來越積極的作用，如何讓其獲取信貸支持擴大發展也變成當前一件極為緊迫的任務，政府擔保貼息、第三方獨立評估信貸風險、銀行現場考察等多種技術手段的互相配合可能會帶來新的突破；與此同時，建議在出現大規模病蟲害和畜禽疫病等農業風險和嚴重的市場風險時，政府財政提供擔保和貼息，支持各主導產業參與主體順利克服困難，以保障“一鄉一品”的可持續發展。

（五）推進財政支農資金整合，發揮整體效能

為了扶植“一鄉一品”活動的開展，廣東省級財政安排了專項扶植資金，同時省級財政支農的其他專項資也在一定程度上可以為“一鄉一品”活動的開展帶來積極的作用，如：農業綜合開發項目、基本農田整治項目、小農水利項目、農村勞動力培訓項目等，但是由于這些項目資金分散、多頭管理、交叉重復嚴重、統籌協調難，有必要進一步有效優化整合，引導其參與并促進“一鄉一品”活動的建設上來。根據各地市的實踐經驗，農業龍頭企業、農產品專業市場、農民合作經濟組織等主體對帶動“一鄉一品”活動的開展和農民收入的提高具有重要作用，因此，建議今后在支持農業龍頭企業財政專項資金分配上，向帶動農戶范圍廣、科技創新能力強、產業鏈條長、品牌價值高并與“一鄉一品”農戶建立緊密利益聯結機制的農業龍頭企業適當傾斜；在支持農產品專業市場財政專項資金的分配上，向有運行規范、管理嚴格、聚集要素資源能力強、帶動關聯產業發展動力大的農產品專業市場適當傾斜；在支持農民專業合作經濟組織財政專項資金的分配上，向管理規范、服務社員能力強、注重產品質量安全和品牌建設、產銷對接好、帶動輻射能力強的農民專業合作經濟組織適當傾斜，通過農業龍頭企業、農產品專業市場、農民合作經濟組織的發展帶動“一鄉一品”活動的可持續發展和農民收入不斷穩定增長。

參考文獻：

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[2]中共廣東省委、省政府.轉發省人大常委會關于繼續實施扶

持山區和革命老區鄉鎮發展“三高”農業，開展“一鄉一

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（責任編輯：陳 勇）