論法治政府建設(shè)公眾認同視野下公眾參加人的代表性

饒世權(quán)+劉詠梅

項目來源：2013年成都哲學社會科學規(guī)劃項目（ZST13-06）

作者簡介：饒世權(quán)（1969- ），男，四川仁壽人，西南交通大學政治學院副教授；劉詠梅（1974-），女，四川達川人，西南交通大學政治學院副教授。

摘 要：法治政府建設(shè)意義下的公眾認同就是指公眾對法治政府建設(shè)和自身利益、需求的一致性作出肯定性評價。而公眾參與法治政府建設(shè)是形成公眾認同的重要路徑。在公共行政決策聽證中，由于公眾參加人代表性的缺失，嚴重影響了法治政府建設(shè)的公眾認同。因此，應(yīng)當明確公眾參加人代表性的判斷標準不僅有職業(yè)、社會角色等形式標準，更應(yīng)當有訴求利益代表特定群體利益的價值標準、本質(zhì)標準。并應(yīng)當建立嚴格的程序，公開公眾參加人的信息及陳述的觀點，以利于社會監(jiān)督，從而體現(xiàn)其代表性，確保實現(xiàn)法治政府建設(shè)中的公眾認同。

關(guān)鍵詞：法治政府建設(shè)；公眾認同；公共行政決策聽證；公眾參加人；代表性

中圖分類號：DF31文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.02.06

“法治政府建設(shè)”是黨的十八屆三中全會提出的 “法治中國建設(shè)”的重要內(nèi)容，而如何建設(shè)法治政府？學者們進行了廣泛的研究，各級政府也進行了充分的實踐。但法治政府建設(shè)的公眾認同尚需在理論上探討，并在實踐中加強。

一、公眾參與是法治政府建設(shè)公眾認同的重要路徑法治政府建設(shè)的公眾認同就是指公眾對法治政府建設(shè)和自身利益、需求的一致性作出肯定性評價，即公眾理解法治政府建設(shè)是對自身利益的確認和保護，從而認可法治政府建設(shè)，并采取自愿合作的態(tài)度。李克強總理2013年9月在國務(wù)院常務(wù)會議上提出的“公信政府”，學界也提出“誠信政府”、“責任政府”、“廉潔政府”、“親民政府”和“人民滿意的政府”等，這些都是公眾對法治政府建設(shè)的認同結(jié)果。因此，法治中國建設(shè)中，應(yīng)當堅持法治政府建設(shè)及其公眾認同建設(shè)二個方面。法治政府建設(shè)就是政府如何做、做什么才是法治政府應(yīng)當做的。而公眾認同則是公眾對法治政府建設(shè)的認知、評價、態(tài)度［1］。如果說法治政府建設(shè)是客觀目標的話，那么，公眾認同就是“法治中國建設(shè)”的主觀目標。如果缺失公眾認同，那么，法治政府建設(shè)不能得到作為行政相對人的公眾的認同而可能被公眾公開抵抗或虛假服從，也就達不到社會管理的良好效果。

而法治政府建設(shè)公眾認同的形成從認知法治政府建設(shè)開始，通過公眾對法治政府建設(shè)的認知，進而在情感上認可，在意志上形成合作的態(tài)度。公眾認知法治政府建設(shè)的方式主要有二種：一是他人將法治政府建設(shè)相關(guān)信息傳輸給公眾；另一種方式是公眾自身對法治政府建設(shè)信息的尋找、接受。一方面，公眾參與法治政府建設(shè)，既可以直接接受他人傳播的法治政府建設(shè)信息，又可以直接找到、接受法治政府建設(shè)信息，更能夠感同身受到法治政府建設(shè)與公眾利益的一致性，從而對法治政府建設(shè)作出肯定性評價。另一方面，對其他公眾來說，具有公信力和代表公眾利益的公眾參與法治政府建設(shè)，不僅可以規(guī)范政府的行為，而且可以通過公眾參加人的代表性向公眾傳遞法治政府建設(shè)信息，彰顯法治政府建設(shè)對公眾利益的深切關(guān)懷。從而激發(fā)其他公眾對法治政府建設(shè)的情感認可和合作態(tài)度的形成。因此，公眾參與法治政府建設(shè)是公眾認同形成的重要路徑。

二、當前公眾參加人“代表性”缺失對法治政府建設(shè)公眾認同形成的消極影響——以公共行政決策聽證為例行政聽證是指行政機關(guān)在行政行為活動中，通過特定程序聽取社會公眾、有關(guān)組織對行政行為所涉及的國家、社會、個人利益的主張及其事實、理由。作為是否行政和如何行政的法律制度，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一。行政聽證可以分為行政處罰聽證和公共行政決策聽證。前者是針對特定行政相對人且僅與特定行政相對人有利害關(guān)系，后者則針對不特定的公眾并且與不特定公眾有利害關(guān)系，如價格聽證、環(huán)境影響評價聽證、行政立法聽證，等。公共行政決策聽證又可以分為如價格聽證、環(huán)境影響評價聽證等的具體行政行為決策聽證，和如行政立法聽證的抽象行政行為決策聽證。

西南政法大學學報饒世權(quán)，劉詠梅：論法治政府建設(shè)公眾認同視野下公眾參加人的代表性——以公共行政決策聽證為例公共行政決策聽證作為民主參與公共行政決策的一種重要方式，公眾參加人在公共行政決策聽證中不可缺位，不僅體現(xiàn)了民主，真實表達民意，實現(xiàn)行政決策的科學性。因此，當前的許多法律法規(guī)都規(guī)定，公共行政決策聽證必須有公眾參加人，如《價格法》第23條規(guī)定價格聽證有政府價格主管部門、消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面。國家發(fā)展與改革委員會制定的《政府制定價格聽證辦法》（2008）則規(guī)定了聽證人、聽證參加人。聽證人由政府價格主管部門指定的工作人員擔任，部分聽證人也可以由政府價格主管部門聘請社會知名人士擔任。聽證參加人有消費者、經(jīng)營者、與定價聽證項目有關(guān)的其他利益相關(guān)方、相關(guān)領(lǐng)域的專家、學者、政府價格主管部門認為有必要參加聽證會的政府部門、社會組織和其他人員。其中的消費者、經(jīng)營者即是公眾參加人。《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》中規(guī)定聽證人、聽證主持人、申請人、其他利害關(guān)系人。其中的“其他利害關(guān)系人”主要是指公眾參加人。公眾參加人就是與聽證事項內(nèi)容有利害關(guān)系，受聽證事項所影響的公民、法人和其他組織，如天然氣價格聽證中的消費者，水價格聽證中的消費者、經(jīng)營者（商用水的使用者），等。

公眾參加人參與公共行政決策聽證，不僅確保法治政府建設(shè)的科學性、 民主性，而且非常有利于公眾對法治政府建設(shè)形成良好的認知、理解和認可。但實踐中，公共行政決策聽證制度的運行卻陷入了困境，公眾的參與幾乎淪為“在場的缺席”［2］，其中重要原因就是“聽證會中公眾代表的遴選機制存在重大問題”， 公眾參加人的代表性嚴重缺失，聽證會上充斥著大量的“冒牌代表”，致使聽證會猶如一場精心組織的表演［3］ 。出現(xiàn)了聽證“專業(yè)戶”，公眾“被代表”。“如果‘聽證會參加人不具備代表性，又如何能說明僅有若干參加人參與的聽證會對利益各方都將產(chǎn)生重大影響的合理性？”［4］公眾參加人“代表性”的嚴重缺失，直接影響了公眾對法治政府建設(shè)的情感認可和合作態(tài)度的形成。因此，法治政府建設(shè)公眾認同的形成需要參與法治政府建設(shè)的公眾參加人具有“代表性”。

三、公眾參加人“代表性”實現(xiàn)的制度完善——以公共行政決策聽證為例為發(fā)揮公眾參加人在促進法治政府建設(shè)公眾認同形成的正面效能，預防和減少當前公眾參加人“代表性”缺失造成公眾對法治政府建設(shè)認同的缺失，應(yīng)當建立和完善確保法治政府建設(shè)中公眾參加人“代表性”的制度。

（一）明確公眾參加人“代表性”的科學標準

如何來判斷公眾參加人的“代表性”呢？有的學者主張“代表性的衡量標準主要包括參與資格、職業(yè)構(gòu)成和產(chǎn)生方式等。”［5］目前實踐中判斷公眾參加人是否具有代表性的標準是現(xiàn)有職業(yè)、社會角色。這種過于單一和形式化的判斷標準在實踐中，常看到公眾參加人背叛了自己的職業(yè)、社會角色的代表性。在有關(guān)價格聽證等行政聽證中也常出現(xiàn)特定群體的代表背叛了群體的利益，如消費者代表同意甚至主張大幅度漲價，2009 年12 月舉行的哈爾濱市水價聽證會，13 名消費者中只有一名退休教師堅決反對漲價。而因此，普通公眾將“價格聽證”叫做“漲價會”。只要召開價格聽證，公眾就認為必然漲價。這也是目前一些公共行政決策聽證廣受詬病的原因。因此，判斷公眾參加人的代表性不能僅由職業(yè)、社會角色作為標準。

實質(zhì)上，所謂“代表性”應(yīng)當不僅僅是指某申請參加聽證的公眾具有某種職業(yè)、身份、社會角色等外在標識，而且還應(yīng)當是指其表達的利益訴求代表了某利益群體或某階層的利益訴求，這是判斷公共行政決策公眾參加人代表性的價值標準、本質(zhì)標準。因此，公共行政決策聽證中，公眾參加人的代表性應(yīng)當是將形式上的職業(yè)、社會角色和價值上、本質(zhì)的利益訴求二者結(jié)合作出判定，而最根本的標準是價值標準。

如果說形式標準好確定，那么，價值標準如何確定呢？確定某種利益訴求代表了哪個階層或群體，可以根據(jù)聽證議題的性質(zhì)作出判斷。而公共行政決策聽證的議題根據(jù)性質(zhì)可以分為預設(shè)性議題和非預設(shè)性議題。所謂預設(shè)性議題是指聽證所涉及問題的不同主體已有或應(yīng)有不同的主張。也就是說表面看來，聽證議題并沒有確定的方案，但實質(zhì)上該議題中各方利益主體應(yīng)當或已有不同的權(quán)利主張。比如價格聽證中的申請人提出申請漲價，消費者代表應(yīng)當是“反對漲價”。非預設(shè)性議題即聽證所涉及問題沒有也不應(yīng)當已有主張。議題中，公眾參加人的代表性是由其表達的利益訴求決定的，即在聽證活動中的利益訴求決定了其代表的群體。比如某參加人在聽證中表達了消費者的利益訴求，那么我們說他代表消費者，而不是事先就是作為消費者代表參加聽證。而預設(shè)性議題中，公眾參加人的代表性是由其表達的利益訴求與預設(shè)的利益訴求相一致來決定的。比如價格聽證中，消費者反對漲價，這是消費者的預設(shè)利益訴求。如果公眾參加人表達的利益訴求與預設(shè)的消費者利益訴求相同，那么，他可以是代表消費者的公眾參加人。否則，即使他有普通消費者的社會角色，也不能成為消費者代表。

（二）完善公眾參加人的選擇制度

公共行政決策聽證規(guī)則都就如何選擇陳述人作了規(guī)定。但在實踐中卻常常表現(xiàn)出代表產(chǎn)生途徑不明確、代表人產(chǎn)生不公開、代表性不充分等諸多問題［6］。許多學者提出了不同的解決方案，比如主張公眾參加人遴選的“去政府化”［7］ ，“利益代表庫化”，即將利益組織化程度較高的行業(yè)組織等利益代表建立數(shù)據(jù)庫，在數(shù)據(jù)庫中遴選利益代表［8］。這些觀點都是從聽證人角度出發(fā)而提出的對策。

其實，為了確保公眾參加人具有相應(yīng)的代表性，應(yīng)當從公眾和聽證人雙方角度出發(fā)，遴選公眾代表。因此，可以建立二種方式。一類是申請而產(chǎn)生的，主要適用于普通公眾，包括自然人和企業(yè)組織、非政府組織。一般要經(jīng)過申請，由聽證人按程序和相應(yīng)條件進行選擇。為了確保公眾參加人的代表性，應(yīng)當從職業(yè)、社會角色的形式標準和利益訴求的價值標準，判斷申請人是否具有代表性。誠如許多國家要求凡申請參加聽證的普通公眾需要事先提交一份書面的陳述一樣，我國也可以要求申請者提交一份書面的陳述，通過其書面陳述的形式審查，如是否通過調(diào)查，調(diào)查人數(shù)多少，主要觀點等來確定其能否代表某一階層或利益群體，并在外在標識上具有某階層或利益群體的職業(yè)。其次，充分考查申請者的素質(zhì)。誠然，許多國家立法聽證都沒有對參與的普通公眾素質(zhì)明確提出要求，但這些國家一般是以聽證助理、律師陪同等方式來保障公眾參加的素質(zhì)。而我國目前沒有相應(yīng)制度。讓素質(zhì)不高的人參加聽證很難讓公眾感覺到聽證的公正性，甚至可能認為聽證人有意識選擇那些素質(zhì)低下者，以便聽證人更好影響他們。不僅不能實現(xiàn)聽證應(yīng)有之功能和價值，反而還會損害公共行政決策的公信力。只有在代表性和素質(zhì)都相同的條件下，報名先后才是確定公眾參加人的依據(jù)。

第二類是“邀請”產(chǎn)生的公眾參加人。在主動申請參加人的代表性不足時，聽證人可以主動依職權(quán)邀請具有代表性的公眾作為聽證參加人參與到聽證中，被邀請人不得拒絕。

（三）合理界定公眾參加人的權(quán)利與義務(wù)

誠如有學者指出“代表在聽證會上的發(fā)言受限”，“很多代表僅僅能夠表達自己的基本觀點，根本沒有機會與意見相左者展開辯論，也沒有時間詳細論證自己的觀點”［9］，甚至有的代表根本就沒有發(fā)言機會。因此，公共行政決策聽證中的公眾參加人，要實現(xiàn)其代表性，即要代表特定階層或群體利益參與聽證，以期與其他利益主體經(jīng)過博弈達成利益平衡，就需要賦予其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，以實現(xiàn)社會的監(jiān)督。

現(xiàn)行聽證規(guī)則規(guī)定，參加人享有平等陳述權(quán)利和義務(wù)，包括發(fā)言機會、時間，詢問證人、回答其他陳述人問題等。但陳述人僅有這樣的權(quán)利和義務(wù)尚不能確保其充分地表達自己所代表階層或群體的利益訴求和意愿，因此，應(yīng)當賦予公眾參加人更廣泛的權(quán)利和義務(wù)。借鑒美國的做法，結(jié)合我國實踐，參加人應(yīng)當具有的主要權(quán)利有：申請聽證權(quán)，申請參加聽證的權(quán)利，獲取有關(guān)資料權(quán)，平等的陳述權(quán)，提出證據(jù)權(quán)，質(zhì)證權(quán)，辯論權(quán)，委托代理人或?qū)ふ覅f(xié)助權(quán)，核對、補正聽證筆錄的權(quán)利，獲取聽證報告的權(quán)利，獲取行政決策原因解釋的權(quán)利，以及聽證發(fā)言的豁免權(quán)等。其中辯論權(quán)是公眾參加人至關(guān)重要的權(quán)利，因為“辯論”是聽證的靈魂［10］，只有通過辯論，才能達成妥協(xié)—合作。因此，各國的公共行政決策聽證無不把辯論作為聽證的“中心”。而參加人應(yīng)當承擔的主要義務(wù)有：舉證義務(wù)，如實陳述的義務(wù)，按時出席聽證會的義務(wù)，遵守聽證紀律的義務(wù)，保守國家秘密和商業(yè)秘密的義務(wù)，忠誠義務(wù)等。忠誠義務(wù)就是陳述人應(yīng)當忠實于其所代表的階層或群體的利益。

（四）建立和完善公眾參加人的公開制度

賦予公眾參加人相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)是正向激勵其忠實履行自己的職責，而建立公共行政決策聽證參加人公開制度則是反向激勵，防止參加人權(quán)利濫用，背叛自己的代表性。

參加人公開制度不能僅限參加人名單，而應(yīng)當從確保參加人代表性和參加人對自己的言行承擔責任的角度提出更高要求，并接受社會監(jiān)督。因此，公眾參加人公開應(yīng)當首先是其年齡、職業(yè)、家庭背景、受教育狀況、聯(lián)系方式等信息和對聽證議題基本觀點的公開，通過信息、觀點的公開讓其他公眾可以向他表達自己的利益訴求，也讓社會評價其是否具有代表性。其次，將聽證過程中參加人的活動和觀點公開，以便讓社會監(jiān)督其是否按照其所代表的階層或群體的利益作表達，是否按照其申請時所表達的基本觀點作陳述，以防止正式聽證過程中背叛申請時的基本觀點，因為基本觀點是決定其代表性和接受申請的本質(zhì)標準。再次，在聽證報告中公開公眾參加人姓名及其陳述觀點、理由。在目前的實踐中，如上海等地將地方立法聽證情況作成報告，然后在大眾傳播媒體上公開。這是非常積極的舉措，但其中不足在于僅列出了參加人的觀點，而沒有指明參加人的姓名。而浙江溫州市舉行預算聽證，就將代表的姓名、職業(yè)都公之于眾［11］。將參加人姓名與其觀點一起公開，可以促進參加人對自己的言行負責，從而促使其理性地參與聽證；也有利于其他公眾監(jiān)督公眾參加人忠實于自己所代表的階層或群體的利益。 JS

參考文獻：

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［11］孔穎穎.預算聽證：讓公眾參與財政監(jiān)督［J］.浙江人大，2013，（5）.

On the Representativeness of Public Participants under the Background of

Public Recognition of the Construction of a Lawbased Government:

Based on. Reviewing the hearing of public administrative decisionmaking

RAO Shiquan, LIU Yongmei

(School of Political Science, Southwest Jiaotong University, Chengdu 610031, China)

Abstract:Public recognition of the construction of a lawbased government means that the public makes an affirmative appraisal on the conformity of the construction of a lawbased government and their own interests and demands. The public participation in a lawbased government construction is an essential approach to public recognition. In the hearing of public administrative decisionmaking, the lack of the representativeness of public participants negatively influences the public recognition of the lawbased government construction. Therefore, first, the standards of the representatives occupation, social status and so on shall be established; moreover, the standards of value and intrinsic quality of specific group interest shall also be included. A strict procedure must be established, the information of the participants and their opinions shall be made known to the public for social supervision. Only then can the representativeness of the public participants be guaranteed, and the public recognition of the construction of a lawbased government be realized.

Key Words: the construction of a lawbased government; public recognition; hearing of public administrative decisionmaking; public participant; representativeness

本文責任編輯：林士平2014年4月第16卷 第2期Journal of Southwest University of Political Science & Law Apr.,2014Vol16 No.2 法學論壇

文章編號：1008-4355（2014）02-0047-09