我國環評制度存在的問題及其完善

付德崗

（聊城市環境科學工程設計院，山東 聊城 252000）

1 環境影響評價定義[1]

環境影響評價是指對建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度，這是環境保護的重要措施之一。

2 環境影響評價制度在我國的發展[2]

環境影響評價制度作為一項正式的法律制度首創于美國。繼美國之后，瑞典、澳大利亞分別效仿美國規定了環境影響評價制度，隨后西方各國陸續將這項制度推廣開來。我國在1979年的《環境保護法(試行)》中吸取了國外的先進經驗和有益做法，原則規定了擴、改、新建工程時，必須要提出環境影響報告書，這標志著環境影響評價制度的正式確立。1980年的《基本建設項目環境保護管理辦法》規定了環境影響評價的程序、范圍和內容。1981年和1986年又兩度對該辦法進行了修訂，使之更加完善。20世紀90年代，我國的環境影響評價進入快速發展階段。1998年11月，國務院第10次常務會議通過了《建設項目環境保護管理條例》，并予發布實施，該條例對環境影響評價的分類、適用范圍、程序、環境影響報告書的內容以及相應的法律責任等都做了明確規定。2003年9月1日，《中華人民共和國環境評價法》正式出臺，作為國家對環境影響評價制度的最高立法，它對環境影響評價制度做出了更加系統、完整和明確的規定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

3 環境影響評制度價存在的問題

我國環境影響評價自出現以來，已經成為我國基本建設工作中不可缺少的組成部分，對于正確處理經濟發展和環境保護之間的關系，強化環境規劃和管理都有重要的意義。但由于我國環境影響評價工作的歷史較短，實踐有限，經驗缺乏，環境影響評價制度還不完善，因此，實際工作中還存在著不少問題，主要出現在以下幾個方面：[3]

3.1 評價對象方面

我國目前環境影響評價對象只限于具體的建設項目，對環境有重大影響的一些宏觀決策沒有納入環境影響的評價對象。具體建設項目固然對環境有直接影響，需要進行環境影響評價，大多數國家亦十分重視對建設項目的環境影響評價，但與具體項目相比，國家的重大經濟、技術和產業政策，區域和資源開發規劃，城市和行業發展規劃，重大基礎設施建設等對環境的影響更大，如果說具體建設項目對環境的影響是局部性的話，那么立法與政策對環境的影響則是全局性，一旦決策失誤會給相當范圍甚至全國的環境質量帶來了一些重大損害和危害。而我國環境影響評價制度則對國家宏觀決策的環境影響評價長期未能予以足夠重視，不能不說是我國環境影響評價制度的一個重大缺陷。

3.2 評價程序

在評價程序上，缺少公眾參與的民主決策機制。世界上絕大多數有環境影響評價立法的國家，幾乎均將公眾的參與作為環境影響評價程序的重要組成部分。而我國環境影響評價制度從產生直到1996年前在一些重大的環境立法沒有體現。1996年全國人大常委會通過“關于修改《水污染防治法》的決定”才對公眾參與環境影響評價有所涉及。其后，雖然《環境噪聲污染防治法》以及《條例》都作了類似《水污染防治法》的規定，但這些規定都過于原則，對于公眾參與的方式、階段、人員、效果等沒有進行規定。因此，這些規定只不過是公眾參與的宣言，并沒有形成公眾參與的完整機制。

3.3 法律責任的不健全[2]

建設單位、評價單位的環境影響評價結論以及對環保部門審批結論進行監督管理和承擔相應的責任的機制，在《環境保護管理條例》中沒有全面做出規定。在《環境影響評價法》中雖然規定了環保單位、規劃的編制單位、建設單位、審批部門的相應責任，但其中對決策者的法律責任未作規定，這是一大缺陷，因為決策者在其中起主導性的作用，沒有決策的做出，將不會產生以后的責任問題，有必要對其進行法律約束，設立責任制度。其在理論和實踐的聯系上還存在欠缺，這就可能造成環境影響評價流于形式，極大地影響了環境影響評價制度的實效。所以，此評價制度對于評審各個階段的有關單位和人員的法律責任規定還不是很明了，要對其有更細致的規定。

4 環境影響評價制度的完善

4.1 建立宏觀重大決策環境影響評價制度[3]

我國現行的環境影響評價主要限定在建設項目對大氣、水、噪聲和生態等方面的環境影響進行評價和預測方面。這對于保證環境不會因建設項目的實施而出現明顯的污染與退化，起到了積極的預防作用。但是我們必須注意到對環境施加影響的行為不僅來自于建設活動，更主要的來源于國家。與具體的建設項目相比，國家的決策行為對環境的影響更大。因為單個建設項目對環境的影響畢竟是局部的和有限的，而國家的一個決策一旦出臺，其所造成的影響小則涉及某個地區的發展，大則影響全國。因而建立政府宏觀重大決策的環境影響評價制度勢在必行。

4.2 建立公眾參與環境影響評價制度[3]

要通過公開環境信息等方式，鼓勵、支持公眾參與環境保護和對環境管理的監督，切實保障人民群眾對建設項目環境管理的知情權、參與權和監督權。各級環境保護行政主管部門在審批對周圍環境可能產生較大影響、環境問題較為敏感的建設項目（時，應實行審批前公示，需要聽證的，應依法舉行聽證會，并實行項目竣工環境保護驗收公示制度；要將建設項目環境影響審批結果和項目竣工環境保護驗收結果及時在互聯網或當地主要媒體上公開；通過公開環境影響評價文件質量信息、建立環境影響評價單位違法行為舉報及責任追究制度，進一步強化行業自律、社會監督和行政監管，提高環境影響評價工作質量。

4.3 健全環境影響評價監督機制和法律責任制度[2]

由于環境影響評價是項目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據，是保證建設項目符合可持續發展的重要手段。如果不切實履行環境影響評價制度而開工建設，就有可能造成對環境的巨大污染和破壞，給社會和公眾帶來極大的危害。《環境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規劃編制機關和審批機關的法律責任，而對決策者的法律責任卻沒有規定，不能有效地調動其督促履行職責的積極性。

《環境影響評價法》對規劃編制機關、建設單位以及為環評提供技術服務的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責任規定，但在法律責任方面還需進一步完善。

（1）《環境影響評價法》對環評主體的規定應當細化

《環境影響評價法》對環評主體的規定過于原則，沒有明確劃分。這樣在實踐中建設者、評價者、審批者就有可能不認真履行其法定義務或法定職責，易造成環評流于形式而沒有人承擔責任的狀況，極大地影響了環評制度的實效。因此，《環境影響評價法》應制定其實施細則，細化三者的具體責任。

（2）對擅自開工建設造成環境污染和破壞要恢復原狀

《環境影響評價法》第三十一條中增加的“恢復原狀”，其中對于擅自開工建設造成的環境污染或破壞并沒有做出“恢復原狀”的規定，僅僅要求用罰款來彌補環境損失是遠遠不夠的，在追究法律責任中只考慮到經濟效益而忽視生態效益的重要性是違背可持續發展戰略思想的。

（3）應對未采納公眾意見造成嚴重后果的行為追究法律責任

編制機關和審批機關因沒采納公眾意見、審查意見而造成的重大環境危害的行為，僅要求說明是不夠的，對無視公眾意見而導致污染或破壞環境的嚴重后果者，應追究其法律責任。

［1］中華人民共和國環境影響評價法[Z].

［2］張青,張建洲,周國強.關于我國環境影響評價制度的不足及其完善建議[J].洛陽理工學院學報,2009(06).

［3］論我國環境影響評價制度及其完善[OL].法律教育網,2011-2-22.