集體建設用地使用權流轉與增加農民收入研究

摘 要：當前農民收入來源和構成呈現多樣化發展態勢，但農民總收入相對較低，增收不穩定且城鄉收入差距不斷加大仍是其面臨的主要問題，故有必要探索一條統籌城鄉一體化發展，縮小城鄉收入差距，促進農民增收的可持續發展之路。文章從集體建設用地使用權流轉與農民增收關系的視角，通過探討改革開放后集體建設用地流轉對農民增收的作用機理，在分析集體建設用地流轉過程中所面臨制約因素的基礎上，提出促進集體建設用地流轉與增加農民收入的政策設計。

關鍵詞：集體建設用地；使用權流轉；農民收入增加

引言

改革開放以來，“新農村”建設極大地促進了農業發展，農村面貌煥然一新，農民收入也獲得大幅度提高，收入來源和構成朝著多元化方向發展，但城鄉收入差距呈現持續拉大態勢，農民總體收入相對較低，增收困難且不穩定。從我國農民現有收入構成看，主要包括工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入四個方面；2012年在農民總收入中這幾項分別占43.6%、44.6%、3.1%和8.7%，經營性收入占據最大比重，但其占比在逐漸下降；工資性收入、轉移性收入占比有所上升，財產性收入比重沒有明顯變化，故要實現農民增收，穩定經營性收入、進一步增加工資性收入和財產性收入是必然的選擇方向。而土地作為農業生產的基本要素和農民生活的基本保障，在資產價值日益顯現的現代社會，土地的合理集約利用與否已成為農民是否增收的關鍵，而農村集體建設用地流轉成為農民增收的一個重要平臺和主要來源。

雖然近年我國對農村集體建設用地使用權流轉的立法控制在逐步放開，并在全國典型地區設立流轉試點，集體建設用地使用權的主體范圍有所擴大，但農村集體建設用地流轉法律制度的制定仍落后于流轉實踐，再加上流轉過程中因土地產權制度、管理體制、收益分配機制及市場運行和監管體制的殘缺，必然導致農民合法權益受損，不利于農民收入增加。故文章試圖以集體建設用地流轉為切入點，分析改革開放以來集體建設用地流轉對農民收入增加的作用機理，并結合集體建設用地流轉中制約農民收入增加的相關因素，提出建議對策以實現農民增收。

1 集體建設用地流轉對農民增收的作用機理

我國集體建設用地流轉總體經歷了由新中國成立初期的全面禁止轉向無序自發最后演變為相對規范有序的發展趨勢，集體建設用地流轉范圍不斷擴大，流轉方式也變得多樣化，有利于保障各利益主體的權能實施和收益分配，為我國集體建設用地流轉指明了方向。正是這些轉變促使農民收入構成多元化，家庭經營收入，工資性收入，財產性收入和轉移性收入一并成為農民收入的重要來源。

首先，家庭經營收入始終作為農民最主要的收入來源，集體建設用地流轉之后農民享有更多機會進行農家樂、娛樂、旅游等各種業務的經營，農民經營性總收入也有所增加，但受行業競爭和經營范圍的影響，經營性純收入構成比重中呈現下降趨勢，由2000年占農民人均純收入的63.3%下降到2012年的44.6%。工資性收入作為農民第二大收入來源，也深受集體建設用地流轉的影響，尤其是鄉鎮企業的發展通過優先雇傭當地勞動力從而為農民提供了廣闊的就業機會，農民可獲得比種植農作物更高的收入，另外還有很多農戶進廠打工的同時并未放棄農田經營，2000-2012這13年數據顯示農民工資性收入年平均占比為37.36%，且占其純收入比重平穩上升，由2000的31.2%增加到2012年的43.6%。而在“宅基地換房”流轉過程中，農民不僅可獲取土地及附著物補償金、安置補助費，而且還能享有政府統一配置的安置房，除此之外農民還可通過出租、轉讓等方式獲得更多的租金收益，這些都在一定程度上增加了農民財產性收入，2000-2012年間財產性收入平均占比3.83%，且所占比重從2000年的3.5%上升到2007年的5.4%，此后又下降到2012年的3.1%，雖總量上有所增加，但近年來財產性收入增幅呈現下降趨勢。此外受現有社會保障和福利水平的制約，轉移性收入仍然很低，2000-2012年間平均占比4.51%。

2 集體建設用地流轉過程中制約農民收入增加的主要因素

2.1 土地利用規劃和用途管制不到位，影響集體建設用地流轉的規范性和有序性

土地利用規劃制度和土地用途管制制度作為我國現行土地管理體制的重要組成部分，必然影響土地利用方向和土地流轉范圍。在“二元”經濟結構體制的制約下，我國對國有土地和集體土地的規劃和利用呈現差別化管理特點，土地管理體制著力點主要集中在國有土地和城市建設用地，忽視農村集體建設用地管理，這對于我國農村集體建設用地使用權流轉產生相互矛盾的影響，必然導致農村集體建設用地使用權流轉不規范、流轉混亂等現象。

2.2 土地產權制度的殘缺引致土地產權主體和權能界定不清晰，集體建設用地流轉利益主關系和權益分配錯亂混雜

集體建設用地流轉過程中必然引起土地所有權和土地使用權的分離，而土地產權的不清晰為集體建設用地流轉增添了一道法律屏障。一方面，我國法律法規雖然已經明確規定農村土地為集體經濟組織共同所有，但目前還未清晰界定集體經濟組織，造成土地產權主體資格虛化，從而使土地經營者和管理者趁虛而入，占有和支配者土地，造成主體混亂；另一方面，集體土地所有權和個人財產和權力之間尚未形成密切聯系，基本處于一種完全脫離狀態，加上尚未充分界定的土地權能，引致流轉利益關系混亂不清，影響集體建設用地流轉順利發展。

2.3 土地市場隱形交易的盛行和監管體制的缺位為集體建設用地流轉埋下安全隱患

由于土地制度設計的殘缺性和立法的相對滯后性，集體建設用地流轉條件限定過窄，土地權力缺乏相應保障，且無明確的實施細則，在土地市場監管體制較為薄弱的情形下，難以形成統一的市場主體登記和資格審查程序，權屬管理混亂，土地市場交易安全必然得不到有效保障，土地市場價值和資產資源屬性在流轉中也不能得到充分體現。與此同時，現存土地隱形交易肆戮橫行且異常活躍，耕地保護受到嚴重沖擊，建設用地違法占用耕地并轉讓、出租用于非農建設，交易行為扭曲，工業用地以聯營為名行轉讓或出租等現象時有發生。因此，上述不確定性因素顯然給非完全競爭的土地市場交易埋下了諸多安全隱患，加劇集體建設用地流轉的壓力。

2.4 集體建設用地收益分配不合理，侵害農民合法權益

地方官員在經濟利益最大化的驅使和傳統政績觀的影響下，貪大求快、急于求成的心態占了很大比重，不切實際搞大規劃、盲目鋪攤子侵占土地搞建設，無視地方發展的穩定性和持續性，造成土地供給遠大于實際需求，不利于土地資源的有效配置。而在農村集體建設用地流轉上，對其管理的規定過于籠統，操作性也不強，管理部門的職責也不夠清晰，以遭遇法律政策門檻為由，政府部門有時候并不想嚴格履行職責；再加上量大面廣，又具有隱蔽性，對一些不盡合法合理的流轉行為聽之順之，由此滋生土地尋租的腐敗溫床，嚴重侵害了農民合法權益。

3 促進農村集體建設用地流轉與農民收入增加政策設計

3.1 完善土地管理體制和相關法律法規，允許集體建設用地直接入市

我國當前的土地管理體制包含土地用途管制、征地制度和土地利用規劃制度等，集體建設用地流轉過程中，受各種制度和法律規范的制約，很多合法合理的流轉行為仍舊面臨重重關卡，阻礙流轉的順利開展。例如當前征地制度，政府不僅掌控著征地的全權，而且充當了建設用地的唯一供應者，壟斷著集體土地從征地到供地的全過程。它限制和阻礙了集體建設用地直接進入市場交易，對進一步工業化城市化造成了極其不利的影響，也直接侵犯集體和農民的利益，不利于農民收入的增加。

在符合土地規劃的前提下，農民可將集體建設用地以出租、出讓、轉讓、入股等形式供給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。

3.2 強化集體土地產權制度建設

產權制度建設的重點首先在于明確集體土地所有權主體，解決所有權主體虛置的問題，重構農村產權組織，對農村基層組織進行“法人化”改選，讓農民集體成為一個法人，并由這個法人組織代表農民集體行使所有權。同時，還必須考慮集體土地所有權的實現形式、落實產權的行使方式。比如進行“股份化”改造，將集體土地評估量化，折價為股，平均到人，并允許該股份可以轉讓、繼承。集體土地的經營管理也可實行“公司化”，明確出資人權益和集體土地運營模式，徹底解決部分集體組織負責人侵吞集體土地財產的問題。另外，還要明確集體建設用地使用權的權能。為更好地規范和推動集體建設用地流轉，一方面應明確集體土地所有權上派生的集體土地使用權可通過出讓、租賃、作價出資入股等方式取得；另一方面應明確依法取得的集體建設用地使用權，在土地使用年期內，可以轉讓、出租、抵押。

3.3 培育和發展集體建設用地流轉公開交易市場，加強對流轉市場的監管

受我國城鄉二元結構體制的影響，我國土地市場也形成了城市和農村土地市場的雙規運行局面，且農村土地市場的發展相對與城市土地市場而言，存在著較大的速度差。為實現我國土地市場的穩定和可持續發展，規范土地市場交易行為，保障農民能在公開有序的市場環境下實現自身利益最大化和收入增加，必須實現集體建設用地直接入市，建立與國有土地使用權出讓市場、轉讓市場、出租市場和抵押市場融為一體的集體建設用地交易有形市場。具體來講，可以參照國有建設用地使用權交易辦法制定相關的集體建設用地流轉交易規則、交易程序、競價規則、競買人資格等。此外，必須加強土地市場的監督管理制度建設，對于土地市場交易的主體和客體，都應該通過嚴格的資格審查登記后，方可簽訂流轉合同，明確交易雙方的權利義務。

3.4 建立健全流轉收益分配機制，加強集體收益使用監管

各利益主體間利益關系的理順與否直接關系到集體建設用地流轉是否能順利進行，故只有建立合理有效的收益分配和管理機制，才能形成相應的利益保障機制，保障農民基本權益不受侵害的前提下，充分享受城鎮化發展成果價值。為實現農民收入的增加，解決好集體建設用地流轉收益在國家、集體和農民個人之間究竟如何合理分配這一問題顯然成為重中之重，大部分學者認為流轉收益的分配應向集體建設用地所有者和原使用者傾斜，國家作為管理者與基礎設施及相關環境建設的投資者，可以稅費形式實現參與土地收益的分配。同時，大力發展包含土地股份合作組織、農民專業合作組織，農村集體資產合作組織等在內的各種村級合作經濟組織，按照股份合作的原則建立公平、合理的收益分配及管理機制，達到保護農民利益、真正解決農民長遠生計的目的。此外，對鄉鎮、村級集體經濟組織獲得的流轉收益，要嚴格規范收支管理，可在政府監管、金融機構代管、村民代表大會民主決策下，專項用于農民社會保障、農村公益事業、農村基礎設施建設等，保證每一個農民集體成員都能公平地享受到集體建設用地流轉帶來的收益。

參考文獻

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作者簡介：王麗（1989，1-），女，江西省吉安市，現職稱：應屆碩士研究生，學歷：在讀碩士，研究方向：土地經濟與政策。