農村集體土地產權制度建設的探索與實踐

謝 柯

(常州市土地登記勘測中心，江蘇 常州213022)

隨著我國社會主義市場經濟的發展，企業制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項改革的深化， 土地已進入經濟活動的中心，人們對維護自身土地權益的意識日益提高。雖然集體土地產權制度建設還不盡完善，集體非農建設用地流轉在法律上還不完備，但在市場經濟實踐中，對集體土地產權的流轉，權能的實現，維護農民合法權益的呼聲越來越高。事實上，受各種因素的影響，目前農村集體非農建設用地使用權私下變相轉讓大量存在，這不僅嚴重損害了國家、集體利益，導致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產權關系不清，交易的不安全，給農村的穩定帶來了隱患。 為此，研究和完善集體土地產權制度建設，規范集體非農建設用地流轉機制已成為新形勢下土地管理工作的一項重要課題。

1 農村土地產權制度管理現狀和存在問題

我國有關集體土地權利的規定，也散見于不同的法律法規和政策性文件中。 現行《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。 《土地管理法》第10 條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”，對集體土地所有權主體作了規定。 該法第11 條規定：“農民集體所有的土地依法用于非農建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”，第63 條明確“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”等等，以上種種規定對于集體土地產權關系如何明確界定，仍有相當的難度，特別在實際操作中，各項權能難以界定，以至出現了對集體建設用地流轉難以規范。

1.1 集體土地所有權主體模糊

雖然法律規定了集體土地所有權的主體是村農民集體、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體和鄉（鎮）農民集體，3 個主體所有的土地可以由村集體經濟組織或村民委員會、村內各該農村集體經濟組織或者村民小組及鄉（鎮）農村集體經濟組織“經營、管理”，但由于農民集體與農村集體經濟組織的內涵不清，土地所有權和經營、管理權的界定不力，在實際工作中集體土地所有權主體很難確定，加之常常以行政權代替土地資產經營權，帶來集體土地流轉過程中各主體的土地產權“邊界糾紛”。

1.2 集體建設用地使用權主體特定性

集體所有的土地，目前一般只能由本集體及其所屬成員享有建設用地使用權，而不允許其他單位、個人擁有，除了農村集體經濟組織使用鄉鎮土地利用總體規劃確定的建設用地與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業，經過批準，使人股、聯營企業獲得集體土地使用權。 還有因企業破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移而取得以外。 但目前對具體形式、轉移的接受主體以及流轉后土地產權關系的調整等尚無具體規定。

1.3 集體土地產權權能不清

根據《民法通則》“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”但對集體土地所有權來講，并不是通常意義的完全物權或充分物權，《土地管理法》 第43 條規定：“任何單位和個人進行建設， 需要使用土地的， 必依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外”。 對農民集體土地所有權的權能作了限制，其土地產權具有一定的不完整性。 而對集體建設用地使用權來講，權利主體也并不具備完整的處分權、收益權，與國有土地使用權相比，其產權流轉也受到很多限制，明顯處于不平等地位。這不完整和不平等某種程度上導致了大量集體建設用地的私下流轉，特別是城鄉結合部，在利益機制的驅使下，致使不同主體以各種形式參與集體建設用地在隱形市場流轉。

1.4 集體建設用地使用權抵押

《擔保法》 明確規定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，”“鄉鎮、村企業的土地使用權不得單獨抵押。 以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押?！薄案?、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。 ”房屋所有權與宅基地使用權在抵押上的錯位，使得農民利用農村房地產進行融資的愿望難以實現。如何尋找突破，為農民發展效益農業，提前實現農業、農村現代化服務，有待研究和規范。

2 建立完善農村土地產權制度是實現農村改革發展目標的制度保證

十七屆三中全會《決定》關于推進農村改革的新精神就是：允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。為此，《決定》提出：“土地制度是農村的基礎制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。”如何完善中國農村土地管理制度，第一次引入了產權概念，第一次提出了產權明晰的要求。 產權明晰是市場經濟的基本要求。 沒有健全而嚴格的土地產權制度，何以確立明晰而有制度保障的產權？ 沒有明晰而有制度保障的產權，何以保證土地承包關系穩定并長久不變？ 何以保證土地承包經營權依法流轉？ 沒有土地承包經營權依法流轉，何以形成有制度支撐的農戶聯合與合作、農民新型合作組織，以及龍頭企業與農民緊密型利益聯結機制？最后，又何以實現傳統農村向現代農業轉型？ 何以實現現代農業經濟的騰飛？ 何以引領農民參與國內外市場競爭？這是一個環環相扣通向農村改革發展目標的邏輯鏈，產權制度是實現改革發展目標的邏輯起點。

中國農村土地產權，由不同層次、不同權屬權益的兩大主體構成，即擁有所有權的村集體和擁有承包經營權以及相關收益權、流轉權的村農民。 由于農村土地產權主體二元結構，而這二元結構由于權屬和權益有層次之分，在利益博弈過程中，低一層次的產權容易被刻意模糊，長期以來，農民的承包經營權以及相關的收益權、流轉權往往處于弱勢，農民失地、失益現象相當嚴重。產權，說到底，就是物權利益的法定權益。產權被刻意模糊，就是法定權益被刻意模糊。中國農民的貧困源于權利的貧困， 農民在土地經營和土地流轉中的主體地位基礎不牢，合法權益難以得到有效保障，這是三農問題的癥結所在。 所以，通過確權的途徑建立起產權制度，對國家政策和法律賦予兩大主體不同層次、不同權屬權益給以制度保證，能夠從根本上破解“三農”頑癥。

中共中央國務院發布了《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》，首次提出并部署農村土地“確權”工作，“各地要切實穩定農村土地承包關系， 認真開展延包后續完善工作，確保農村土地承包經營權證到戶。加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度”。在十七屆三中全會《決定》里，進一步提出“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。 完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”。 根據中央首次提出“確權”和首次提出“產權明晰”，結合“堅持不懈推進農村改革和制度創新”、“農村經濟體制更加健全”等新概念、新論述、新工作，可以看出，這些改革部署都指向農村土地產權制度建設。 目前常州市已頒布了“關于推進農村土地承包經營權流轉的意見”、“集體土地流轉辦法 （討論稿）”、“集體土地登記辦法（討論稿）”為農村改革提供依據。

3 推進農村土地產權制度建設的對策

農村土地管理制度改革之所以要“規范推進”，就在于農村土地管理制度是國之本。

首先，在理論上必須搞清楚，產權制度建設不涉及所有制問題。發展市場經濟，民營經濟需要有明晰的產權，公有制經濟也需要有明晰的產權。集體不再虛化。產權就是利益關系，農民在集體經濟中有了產權主體地位，就不會在重大利益分配時被邊緣化。 集體和集體經濟由無數個具有產權主體地位的農戶所組成，整體大于部分之和，也更有利于集體經濟的發展和壯大。 農村土地改革，既能夠在土地管理制度建設上有重大突破，又能夠避免私有化傾向。

農村土地產權制度建設， 目的是促進土地承包經營權依法流轉。農地在流轉過程中，最大的風險就是農地性質發生改變。 解決好吃飯問題是治國安邦的頭等大事。 耕地是糧食生產的基本條件。 要把鞏固農村基本經營制度和確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高作為檢驗農村土地產權制度建設實效的兩大剛性尺度和不可觸及的紅線。 理論上講，由于產權是一種利益關系，農民擁有產權，利益也在其中，受利益的趨勢，有助于杜絕不合法、不合理的亂征地。 但流轉就可能使情況發生變化。為此在啟動和部署農村土地產權制度的同時就把產權改革與耕地保護緊密聯系在一起。

1）進一步明確集體土地所有權主體，依法合理界定集體土地所有權主體，是規范集體建設用地流轉的基礎。 確定集體土地所有權主體應以現有法律為基礎，從農村實際出發，在穩定農村大局的前提下，進一步明確集體土地所有權主體。一是，已屬于村農民集體所有的土地，包括已打破村民小組界限和雖未打破村民小組界限但已由村農民集體實際使用的土地，宜承認現狀，明確為村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。二是，已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的土地，應依法確認為鄉（鎮）農民集體所有，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理；沒有鄉（鎮）集體經濟組織的，可由鄉（鎮）政府代為經營、管理。三是，村內有兩個以上的農村集體經濟組織或村民小組，各集體經濟組織或村民小組之間仍然保持著過去生產隊時期的土地權屬界線，并在各自的范圍內具有占有、使用、收益、處分的權利的，應確認各該農村集體經濟組織或村民小組為相應的集體土地所有權主體。如村民小組在組織形式上已不健全， 可以由村委會監管， 實行 “組有村管”。

2）合理界定集體非農建設用地的權能，在明確集體土地所有權主體的前提下，實現集體土地使用權和所有權分離。 明晰集體建設用地使用權權能，是實現集體非農建設用地有序流轉的前提。 集體非農建設用地主要包括鄉村企事業用地和宅基地。目前鄉村企事業用地的土地使用權主要通過批準撥用、入股、聯營等方式取得，還有因兼并、破產等情形轉移取得；農村宅基地土地使用權通常是本集體經濟組織成員在規定的使用面積范圍內通過合法審批程序經批準后劃撥使用或通過繼承等取得。隨著農村社會經濟的發展，鄉鎮企業結構的調整，客觀上要求對集體建設用地產權權能進行重新設定，在強化土地利用規劃控制的前提下，允許集體建設用地使用權依法有償流轉，以實現集體土地財產權利。 一是，從集體土地所有權上直接派生的集體土地使用權可比照國有土地使用權，可通過出讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是，依法取得集體建設用地使用權的權利人，在土地使用年期內，可將集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押，對批準撥用的集體土地使用權制定出相應的流轉管理辦法。 從而，賦予集體土地產權更為豐富的內容。

3）加強土地登記工作，明晰土地產權是入市的前提。 為規范集體建設用地流轉，應加強土地登記工作，依法確定集體土地的權屬范圍，明晰土地產權主體，保障交易的安全性。 在具體登記過程中，一要，加強土地登記的規范化建設，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理上，要依法進行，保持集體建設用地使用權在不同主體間的公平和公正。二要，強化集體土地變更登記工作，依法改變土地權屬或土地用途的，應及時憑有關批準文件及有關申請資料，辦理集體土地使用權變更登記手續，以加強對集體土地產權流轉的檢查監督，及時發現和制止違法行為，切實保障土地權利人的合法權益，保證地籍資料的現勢性，為集體建設用地流轉創造良好的市場環境。

4）促進集體土地產權的合理流轉。雖然集體非農建設用地流轉在法律上尚有諸多問題，但理順集體土地產權體系，構筑集體土地流轉機制，實現農村集體土地財產權已大勢所趨。 為此，應通過試點，不斷探索集體土地產權制度建設，促進集體建設用地的合理流轉。 在制定具體政策中，一是，要規范集體建設用地流轉的條件，集體非農建設用地入市必須是經依法登記或權屬界定的， 并符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮規劃，不擅自改變用途等；二是，明確集體土地使用權流轉的形式；三是，規范流轉程序；四是，合理分配集體建設用地流轉中的土地收益，促進集體建設用地流轉能合理、有序進行。

常州農村產權制度建設的實踐證明，從農村土地產權制度建設切入，著眼于保障農民權益的制度建設，著眼于促進農村經濟的市場要素培育，著眼于滿足現代農業發展的需要，著眼于構建城鄉統籌、經濟政治文化社會“四位一體”科學發展的體制機制建設，將給農村發展注入了新的動力，為整個經濟社會發展增添新的活力。