破解城市“頑癥”治理之難

文/朱琦

破解城市“頑癥”治理之難

文/朱琦

今年市人大常委會圍繞城市管理頑癥治理開展專項監督調研，聚焦無序設攤、違法搭建、亂倒渣土、非法營運、“群租”等城市頑癥治理情況，并召開多個座談會，聽取人大代表、區縣人大、政府有關部門以及城管執法人員等對加強頑癥治理的意見建議。大家認為，今年政府在城市頑癥治理方面取得了明顯成效，但城市頑癥的治理不可能一蹴而就，需要在尋找頑癥根源、完善執法機制、推動長效管理等方面有更大的進展和突破。據悉，9月召開的市十四屆人大常委會第十五次會議將對城市頑癥治理工作進行監督審議和專題詢問。

尋根問源：城市頑癥為何屢治屢犯？

城市管理頑癥之所以稱為“頑癥”，是因為“久治不愈”、屢治屢犯。不少代表指出，頑癥治理不能就事論事，而是要深化研究頑癥產生的根本原因，突出找準問題的源頭，才能“對癥下藥”。

當前，違法搭建在中心城區，主要體現在與居民生活相關的亂搭亂建上；而在郊區主要集中在別墅區、歷史違法用地、運營中的企業和商業用房等方面，有些違法搭建十分隱蔽，從外面很難發現，農村擅自建房出租的現象也較為普遍。違法搭建之所以蔓延，背后是利益驅使。違建價格相對低廉、違建后“地盤”擴充獲利巨大、執法無法“一竿子到底”、處罰措施過輕……這些因素導致違法建筑屢禁不絕，直至蔓延。部分黨員、領導干部帶頭違建，在群眾中產生惡劣影響，還有一些“非富即貴”的人通過“后臺”撐腰阻礙拆違，群眾也以此抵觸執法。此外，由于違法成本過低，使得“違建—拆除—再違建”惡性循環屢屢發生。有的區縣人大反映，現在拆違多是政府代拆，按照法規代拆費用應由違法者承擔，還應處以罰款，但是現實中代拆費用都由政府買單，更談不上罰款了，所以有些人搭了拆、拆了搭，反反復復。

無序設攤與人口急劇膨脹、公共配套不完善、政府交叉管理有空白點等直接相關。城鄉結合部、區與區交界處往往是亂設攤問題的“重災區”。一些地區外來人口遠多于戶籍人口，大量外來人口為生存擺地攤，因其價低反而更受居民“歡迎”。一些地方商業配套、商業規劃不合理讓無證攤販“有機可乘”，如菜市場設置不便利、菜價高、關門時間早、入場費攤位費過高等催生了馬路菜場，加上成本較低，所以反復性較強。部分疏導點由于位置偏遠，沒有人氣和市場，對攤販難以形成分流。一些核心路段、地鐵站周邊設攤利潤高，攤販盤踞，甚至形成勢力范圍，長期與執法人員“打游擊”。

執法機制：整合資源形成合力

治理城市頑癥，政府管理要到位，必須明確執法主體、完善執法機制，整合執法資源。同時，頑癥治理還要與法治社會建設相結合，政府部門要提高法治意識，綜合運用法律資源，加大對頑癥的整治力度。

近日，《關于進一步加強本市違法建筑治理工作的實施意見》出臺，為快速拆除在建違法建筑、綜合查處制約違法建筑及其當事人，提供了強有力的政策支撐。在監督調研中，有些代表認為，規土、房管、城管執法三家部門的職責邊界難以完全界定清楚，執行中總存在扯皮的問題，有時居委會和物業第一時間發現并舉報在建違法建筑后，等不來執法部門。建議整合職能，設立一個拆違主體，對外統一受理投訴舉報，并加強考核，追究不作為人員的責任。還有些意見認為，拆違的重點應放在新增違法建筑上，一經發現立即著手拆除。按照市建管委制定的拆除正在搭建的違法建筑的工作流程，從發現違法建設行為到區政府出具強拆決定書一般要經過7至8天，對于走流程來說時間太緊，對拆違來說卻又耽誤了最佳時間。有的代表認為，當前對《實施意見》的宣傳力度不夠，基層對快速拆違工作流程知曉度不高，建議加大宣傳力度，特別要在報紙、電視等媒體上更直觀地宣傳一些快速拆違的案例。

執法環境不佳，管理尚未形成合力，是當前治理無序設攤面臨的最大難點。無證攤販與城管玩“貓捉老鼠”的游戲，常常“你來我走，你走我來”，夜排檔多在晚上十點、十一點鐘城管下班后出攤。甚至有些城管、協管與攤販形成“默契”，有檢查事先告知不要出攤。一些職能部門反映，工商、食藥監等部門對于無證無照經營行為不進行監管，僅靠城管執法“單打獨斗”。而城管執法手段有限，對亂設攤依據市容衛生管理條例只能處以50-500元罰款，難以起到威懾作用，有時還“罰不到”；對物品無法進行沒收，只能暫扣，但暫扣鮮活物品易產生新的糾紛；涉及少數民族的亂設攤治理難度更大。市民群眾和社會輿論對城管執法的認可度不高，執法氛圍不好。有關方面建議，要整合行政執法資源，加強聯合執法，發揮食藥監、工商管理部門的作用，賦予城管對違法物品的罰沒權。對屢教不改的違法當事人加大懲處力度，讓其有切膚之痛，并將懲處情況納入滬籍人員的誠信體系和非滬籍人員的居住證管理體系。另外，新聞媒體應擔負起應有的社會責任，樹立正確的輿論導向，對執法工作加強正面宣傳。

治理思路：推動常態長效管理

城市管理要講究效果，更要講求效能。采取“人海戰術”、“運動式”等方法開展集中整治盡管短期內效果明顯，但絕非長久之計。城市頑癥治理應“疏堵結合”、標本兼治，推動建立常態長效管理機制。

怎么堵、怎么疏？不少代表認為，堵要堵得徹底，疏要疏得有序。對于無序設攤問題，既然不可能全部堵住，就要合理、有條件地進行疏導。對疏導方案要慎重研究，防止吸引更多的外來人口設攤。對一些確受群眾歡迎、有市場需求的攤點，要拿出規范管理的辦法，進行長效管理。同時，政府應加強公共配套設施的規劃和建設，從居民的需求出發考慮商業配套，以規劃帶動頑癥治理。對于違法建筑，要建立數據庫，做到家底清、情況明。首先應當治理黨政機關和黨員干部的違法搭建行為，加強對干部的考核；對別墅區違建等唯利是圖的違法搭建行為要嚴厲查處；對存量違法建筑應研究分類處理的政策措施。

如何標本兼治？一些代表指出，現在老是靠聯席會議、靠領導協調問題，說明政府部門職責沒有理清，行政效率低下。建議一方面要健全管理機制，對城市頑癥要始終保持高壓態勢，嚴厲處罰；堅決執行出臺的法規和文件，并在實施一段時間后進行評估；完善運行機制，依托網格化管理等手段加以推動，主體要盡責，部門要配合；加強執法隊伍建設，提高隊伍專業化水平。另一方面要加強頂層設計，把頑癥治理納入社會治理，加強管理資源整合；加強法制建設，理順執法體制機制；將頑癥治理納入社會誠信體系建設，增加違法成本。總之，加快建立健全“法制、體制、機制、科技”四位一體的城市管理體系。