破解難題，全面推進“兩法”深入實施
——市人大內司委開展貫徹實施“兩法”情況監督調研

文/喬駿

破解難題，全面推進“兩法”深入實施
——市人大內司委開展貫徹實施“兩法”情況監督調研

文/喬駿

為推動本市法院和檢察院進一步建立公正高效權威的社會主義司法制度，切實維護國家法制權威，市人大內司委在去年對本市公檢法司機關貫徹實施修改后刑事訴訟法和民事訴訟法（以下簡稱“兩法”）情況開展監督的基礎上，今年又把對本市“兩院”貫徹實施“兩法”情況的監督調研作為一項重要工作，并將就本市“兩院”貫徹實施“兩法”情況向市人大常委會主任會議作專題匯報。為做好相關準備工作，市人大內司委在常委會副主任薛潮帶領下，邀請部分常委會組成人員、市人大代表和法律專家等組成調研組，從3月至8月開展了5個多月的專題監督調研。

以問題為導向，確保調研取得實效

在今年立法和監督工作任務均較重的情況下，內司委統籌謀劃各項監督工作，實現“長計劃、短安排”、集中與分散相結合，將此次監督調研工作與對檢察機關反貪污賄賂工作、司法改革試點工作的調研有機整合、交叉開展，實現工作資源的充分利用，取得較好效果。內司委注重深入一線了解情況，不僅多次赴基層法院旁聽刑事和民事案件庭審，還赴社區檢察室、公安派出所、社區矯正中心和監獄等基層一線實地調研，并對各區縣人大常委會內司工委和市區兩級公檢法司機關，以及664名律師和61名企業法律顧問開展問卷調查。根據每次調研活動的不同內容，分別邀請具備相關專業知識的市人大代表參加，有力保障了人大代表能就專業問題和與會單位進行深入探討。先后共有71人次市人大代表和專家參加監督調研活動。

內司委在調研中堅持“問題導向”，重點調研“兩院”落實內司委在去年對本市公檢法司機關貫徹實施“兩法”情況開展監督時提出意見和建議，采取措施解決法律實施中突出問題的情況；重點查找公檢法司機關貫徹實施“兩法”中互相配合、互相制約方面存在的問題。

在發現問題的基礎上，內司委著力推動本市“兩院”努力破解難題，并通過召開公檢法司機關負責人專題座談會等形式，共商解決問題的方法和路徑，為各家搭建面對面溝通交流的平臺。

以司法改革試點為契機，不斷提升“兩法”實施水平

“兩法”修改不僅是條文的變化，更是理念的進步，必然會對公檢法司機關長期以來的工作方式造成沖擊。當前本市法院和檢察院在工作方式的轉變上還不夠充分，對“兩法”新理念的落實還不到位。在刑事訴訟中，人權保障、少捕慎捕、程序公正和證據裁判等意識仍需進一步強化。證人、鑒定人等當庭質證的比例不高。犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利和律師執業權利未得到應有尊重的情況仍有發生。“疑罪從無”理念尚未完全樹立，“疑罪從輕”的思維和做法仍會影響刑事訴訟過程。在民事訴訟中，更好地滿足人民群眾司法需求，更有效地維護人民群眾合法權益的意識仍需進一步強化，“立案難、訴訟難、執行難”等一些長期存在的問題仍未完全解決，檢察機關民事檢察工作基礎仍比較薄弱。

針對這些問題，內司委建議本市“兩院”要抓住上海司法體制改革試點的有利時機，將“兩法”實施與司法人員分類管理、法官和檢察官職業保障、司法責任制以及全市法院、檢察院人財物統一管理等各項改革措施緊密結合，統籌謀劃、配套推進。要通過改革促進法官和檢察官隊伍的專業化、職業化發展，把更多的司法資源充實到辦案第一線，拓寬基層法官和檢察官的職業發展空間。要通過改革建立科學的辦案責任制，推動每名法官和檢察官牢固樹立正確的司法理念，將尊重和保障人權、程序公正、注重證據、司法為民等“兩法”基本原則貫徹到每一起案件和每一道程序之中。要通過改革完善司法監督機制，加強司法機關內部辦案監督機制建設，嚴格執行錯案責任追究，充分發揮律師在訴訟中的作用，對司法權力形成有效的制約監督。

以工作機制為載體，不斷提高“兩法”實施能力

此次“兩法”修改新增加的訴訟制度較多，但有些新制度比較原則。雖然本市“兩院”單獨或者聯合相關機關制定了一系列規范性文件，但在司法實踐操作中仍存在一些問題。一是“兩法”的一些新程序仍缺乏操作機制。如修改后刑事訴訟法新增了刑事和解程序，規定因民間糾紛引起的部分刑事案件，在犯罪嫌疑人、被告人賠償被害人損失并獲得諒解的情況下，可以從寬處罰。但司法實踐中，民間糾紛的范圍、經濟賠償的標準和從寬處罰的幅度不夠明確，增加了實現和解的難度，也潛藏著量刑失衡的風險。二是“兩法”的一些新要求仍缺乏落實機制。如修改后民事訴訟法強調訴訟中的誠實信用原則，目前當事人之間出于逃避債務和規避法律等目的進行的虛假訴訟日益增多，但法院對此類案件缺乏有效的發現渠道，往往在法律文書執行時才能發現。

針對這些問題，內司委建議本市“兩院”要在工作機制的完善和創新上下更大功夫。市高院和市檢察院要充分發揮業務指導職責，針對“兩法”實施中的重點和難點，會同相關機關及早出臺配套規范性文件，滿足訴訟工作需要。要著重規范和完善體現“兩法”立法精神、社會關注度高的新訴訟程序，著重解決具體操作規范、程序適用范圍、訴訟主體權利、事實認定標準和權利救濟渠道等關鍵性問題。要采取有力舉措突破工作瓶頸。如在虛假訴訟防范上，要梳理各類案件的風險點，建立健全案件利益相關人通報等訴前防范和訴中識別機制。

以部門協作為切入點，切實增強“兩法”實施合力

盡管本市公檢法司機關通過溝通協調，對“兩法”貫徹實施中的許多問題達成共識，但仍存在一些分歧，影響了法律實施效果。公安機關作為刑事訴訟的第一環節，還存在偵查程序不夠規范、證據收集不夠全面、重大刑事案件初始的同步錄音錄像不夠完整和辦案人員出庭作證能力不強等問題，給“兩院”后續工作造成一定困難。“兩院”與公安機關和司法行政機關在電子卷宗、

涉案大宗物品的移送、證人保護、律師管理等問題上還需加強溝通。個別考核指標與刑事訴訟的司法規律不相符合，影響了公檢法司機關之間的互相制約。如公安機關過于強調對“批準逮捕率”指標的考核，使得檢察機關在審查逮捕申請時顧慮較多。又如檢察機關過于強調“訴判一致”的指標，使得審判機關在做出“疑罪從無”判決時顧慮較多。

針對這些問題，內司委建議本市公檢法司機關之間要進一步依法加強互相配合和互相制約，運用法治思維和法治方式解決工作中的難題，彌合工作中的分歧，努力形成分工更加明確、配合更加流暢、制約更加有力、監督更加高效的工作格局。要共同加強刑事訴訟質量的源頭管理，在前道程序中為后道程序奠定良好工作基礎。要在偵查、起訴、審判和刑罰執行環節的銜接上主動跨前一步，切實防止和糾正“各掃門前雪”和推諉扯皮現象。要從“兩法”實施的大局出發，切實加強需要各方配合協作的工作，共同解決好證人和鑒定人出庭及證人保護等突出問題。要從維護社會公平正義出發，切實改變“重配合、輕監督”的傳統思維。在刑事訴訟中，要強化各機關和各訴訟環節之間的監督制約，建立和完善更符合“兩法”理念和訴訟規律的考核機制。