淺析行政檢查

陳思明

（周口師范學(xué)院，河南周口466001）

行政檢查作為行政監(jiān)管常態(tài)化的重要形式,隨著持續(xù)性監(jiān)管需求在食品安全等領(lǐng)域凸顯，從行政法學(xué)角度對(duì)行政檢查進(jìn)行分析不無(wú)裨益。我國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)各種行政行為方式往往進(jìn)行孤立地研究和構(gòu)建，忽視對(duì)制度落實(shí)等情況的后續(xù)檢查及反饋，行政檢查制度自然沒有得到應(yīng)有的重視。“現(xiàn)實(shí)情況是，實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)制定行政規(guī)范性文件、行政許可等活動(dòng)方式，以及行政強(qiáng)制和行政處罰，行政復(fù)議和行政賠償?shù)鹊膶?shí)施已做了相當(dāng)?shù)呐Σ⑷〉昧艘欢ǖ某尚В撌菍⒆⒁庵攸c(diǎn)轉(zhuǎn)移到行政檢查的時(shí)候了，全面、動(dòng)態(tài)的行政法實(shí)施要求行政檢查在行政法實(shí)施中發(fā)揮更加突出的作用。”

為使行政檢查制度能夠發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)作用，需要適度挖掘行政主體行政檢查的現(xiàn)實(shí)法律動(dòng)因，以合理動(dòng)態(tài)定性促進(jìn)行政檢查法律規(guī)制的科學(xué)發(fā)展。

一、行政檢查的外延拓展

行政相對(duì)人常常被認(rèn)為是行政檢查的被檢查人。其實(shí)，行政檢查不僅存在于行政主體和行政相對(duì)人之間，在行政主體之間同樣存在著行政檢查活動(dòng)，而且內(nèi)部行政檢查在一定程度上是行政主體對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行檢查的重要?jiǎng)右颍瑑?nèi)部行政檢查在檢查范圍、檢查深度、檢查頻率等諸多方面影響著行政主體對(duì)行政相對(duì)人的檢查。所以，應(yīng)當(dāng)適時(shí)拓展行政檢查的外延，以利于形成對(duì)行政檢查的全面深刻認(rèn)識(shí)。

一方面，龐大的行政體系中，絕大多數(shù)的行政活動(dòng)、行政行為或行政過(guò)程屬于內(nèi)部行政行為，如果將行政法學(xué)的研究視野只框定在外部行政行為內(nèi)，必然導(dǎo)致對(duì)行政主體的絕大多數(shù)行為疏于管控。另一方面，將內(nèi)部行政檢查行為納入行政法學(xué)研究范疇，可以深化行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政、依規(guī)辦事的理念，引導(dǎo)外部行政檢查行為不斷改進(jìn)和完善。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作的能力和水平的提高，不僅體現(xiàn)在和行政相對(duì)人打交道過(guò)程中明確依法行政的重要意義，同樣在內(nèi)部行政管理活動(dòng)中也要相應(yīng)提高法律素養(yǎng)。只有這樣，依法行政的理念和實(shí)踐才存在穩(wěn)健的根基。更為重要的是，內(nèi)部行政檢查往往是外部行政檢查的依據(jù)和內(nèi)在動(dòng)力，外部行政檢查的具體標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、范圍等也常常是根據(jù)上級(jí)內(nèi)部檢查的要求而確定。另外，在基層內(nèi)部行政檢查中，被檢查行政主體有時(shí)也要求作為行政相對(duì)人的公民、法人的代表人員等參加。所以，從行政機(jī)制現(xiàn)實(shí)運(yùn)作特點(diǎn)看，規(guī)范內(nèi)部行政檢查應(yīng)當(dāng)成為規(guī)制外部行政檢查行為的必然前提。

從行政法學(xué)研究角度講，對(duì)外部行政檢查應(yīng)當(dāng)偏重于行政相對(duì)人權(quán)益適當(dāng)保護(hù)，對(duì)內(nèi)部行政檢查行為規(guī)制應(yīng)當(dāng)側(cè)重于行政監(jiān)管效益的法律考量。具體來(lái)講，在內(nèi)部行政檢查行為的法律規(guī)制中，適宜通過(guò)規(guī)范行政檢查的啟動(dòng)條件、程序等降低內(nèi)部行政檢查的成本，提高行政檢查的社會(huì)效益。畢竟行政主體開展各種檢查的開支需要由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，廣大社會(huì)公眾作為納稅人最終為行政主體的內(nèi)部行政檢查行為埋單。值得注意的是，部分內(nèi)部行政檢查行為有時(shí)直接牽涉公民、法人等行政相對(duì)人的利益，此種內(nèi)部行政檢查應(yīng)當(dāng)履行行政公開的義務(wù)，尊重利益相關(guān)方的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

二、行政檢查行為的動(dòng)態(tài)定性

現(xiàn)有很多研究成果幾乎都探討了外部行政檢查行為的法律性質(zhì)，無(wú)外乎對(duì)行政檢查行為是行政事實(shí)行為還是行政法律行為、是否具有獨(dú)立性等法律問(wèn)題進(jìn)行集中論述，在研判了行政檢查行為的法律性質(zhì)后就從行政程序法的角度進(jìn)行細(xì)致的制度構(gòu)建。盡管此種研究模式突出了行政程序規(guī)制的意義，但在我國(guó)行政程序法缺乏法定文本依據(jù)的情況下，更應(yīng)當(dāng)從行政檢查行為的現(xiàn)實(shí)規(guī)制狀態(tài)入手分析。為建構(gòu)對(duì)行政檢查實(shí)踐具有指導(dǎo)意義的法律規(guī)制模式，域外有代表性國(guó)家的行政檢查經(jīng)驗(yàn)更值得借鑒。“分析美、德、日三國(guó)行政檢查的法律規(guī)范模式，盡管因法律傳統(tǒng)、法制體系不同而有差異，仍能得出共同立法經(jīng)驗(yàn)：（1）行政檢查要有法律授權(quán)，尤其強(qiáng)制檢查必須有法律明確授權(quán)，不能任意援引組織法的籠統(tǒng)授權(quán)，或任意解釋其他法律作為實(shí)施檢查行為的法律依據(jù)；（2）區(qū)分不同性質(zhì)的檢查行為，用不同規(guī)范規(guī)定。任意檢查，包含在行政管理權(quán)中，一般不再需要特別授權(quán)；間接強(qiáng)制檢查，要在立法規(guī)定檢查權(quán)的同時(shí)規(guī)定對(duì)拒絕檢查者有權(quán)行政處罰；直接強(qiáng)制檢查，嚴(yán)格遵循法律保留原則，必須由法律明確授權(quán)。（3）重視事前令狀主義、事中程序控制、事后司法審查以及判例引導(dǎo)的作用。這些都是我國(guó)行政檢查法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)借鑒的。”換言之，對(duì)行政行為的定性首先還是需要與其他行政行為進(jìn)行關(guān)聯(lián)思考，這有助于定性研究的實(shí)踐價(jià)值充分發(fā)揮。從深層次講，就是要從行政法制現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)行政檢查進(jìn)行動(dòng)態(tài)的法律定性。在起始階段，不妨將行政檢查視為行政處罰、行政強(qiáng)制等具體行政行為的重要組成部分，以較完善的具體行政行為推動(dòng)行政檢查行為的規(guī)范化發(fā)展。在完善階段，可以更加理論化的觀點(diǎn)，將行政檢查定性為具有獨(dú)立性的具體行政行為，基于已有的行政檢查的規(guī)范化經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行深入的行政檢查法學(xué)理論研究。或許此種分階段法律定性的理論基礎(chǔ)并不充分，但其具備充分的現(xiàn)實(shí)實(shí)用價(jià)值。因?yàn)椋瑢⑿姓z查直接定性為具有獨(dú)立性的具體行政行為，盡管有助于在行政程序上進(jìn)行全面的制度構(gòu)建，但是不免與其他已然成型的具體行政行為缺乏必要的溝通，而且行政程序法律規(guī)制在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下難免存在不規(guī)范等問(wèn)題。所以，兼顧理論與現(xiàn)實(shí)的雙重需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政檢查行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)的法律性質(zhì)定位。

當(dāng)然，分階段的動(dòng)態(tài)定性也存在著行政檢查與行政處罰、行政強(qiáng)制等行為的區(qū)分問(wèn)題。在這方面，我比較贊同借鑒民事、刑事法律中責(zé)任競(jìng)合的概念，引入行政行為競(jìng)合的概念，方便對(duì)行政檢查行為與行政處罰、行政強(qiáng)制等的關(guān)系進(jìn)行理順和救濟(jì)。“行政行為的類型化劃分雖然盡可能地使概念之間的邊界能夠清晰明了，但是由于行為本身存在關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致仍然存在概念交叉的地帶。行政檢查與行政強(qiáng)制之間就常出現(xiàn)這種狀況。”“這意味著當(dāng)面對(duì)行政行為時(shí)，不僅要考慮到其獨(dú)立性而且還要考慮到其可能存在的競(jìng)合性，如此才能全面科學(xué)地規(guī)范權(quán)力和保護(hù)權(quán)利。對(duì)行政檢查行為的規(guī)范以及保護(hù)行政檢查相對(duì)人的合法權(quán)益就應(yīng)當(dāng)全面關(guān)照其獨(dú)立性和競(jìng)合性的問(wèn)題”

從被檢查方來(lái)講，采納行政行為競(jìng)合的意義在于對(duì)救濟(jì)渠道的選擇權(quán)。被檢查方在行政檢查中權(quán)益受到不利影響時(shí)，可以在多種選擇方式中做出有利于己方的選擇，從而對(duì)行政檢查主體給予最嚴(yán)格的制約。從行政檢查主體角度講，引入行政行為競(jìng)合理念，為嚴(yán)密規(guī)范行政行為各環(huán)節(jié)提供了理論契機(jī)，促進(jìn)提高行政檢查措施和檢查方式等的科學(xué)性和合法性。從行政法學(xué)研究角度講，行政行為競(jìng)合成為行政行為類型化的重要補(bǔ)充，可以彌補(bǔ)行政法學(xué)類型化研究模式帶來(lái)的分裂式研究弊端。

[1]沈國(guó)琴：“論行政行為的獨(dú)立性與競(jìng)合性— —以行政檢查行為為例”，載于《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期，總第156期，第52-53頁(yè)。

[2]魏麗平：“行政檢查法律規(guī)范研究”，中國(guó)政法大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第29-30頁(yè)。

[3]朱維究、劉永林著：“論行政檢查與行政法實(shí)施— —以確保行政規(guī)范性文件得到真正落實(shí)為視角”，載于《政治與法律》2012年第7期，第4-5頁(yè)。