控煙背后的利益博弈

胡飛 劉偉鵬

煙草業阻撓控煙工作，是導致控煙效果不佳的根本原因?？責熾y度大的核心在于與利益集團的博弈。

我們為什么要吸煙？有人說吸煙可以調節情緒，有人說為了社會交際，有人認為受朋友同事的影響，還有的年輕人覺得香煙很新奇，吸煙動作帥氣，能引起異性的關注。

吸煙是否真的有這些作用尚無科學定論，但在奧地利心理學家弗洛伊德看來，吸煙是因為人們在嬰兒口唇期，可以吸吮的快感沒有得到滿足。所以他認為吸煙行為的實質是口唇人格的成年人在行為發展上的倒退與停滯的表現。

當吸煙上癮，成為戒不掉的習慣，很多人沒有意識到，他們已經患上了一種慢性疾病，醫學上稱作“尼古丁依賴癥”。據媒體報導，我國目前吸煙人數超過3億，占全球吸煙者總數近三分之一，有7.4億人遭受二手煙危害。

周曉軍是吸煙大軍中的一員，今年28歲，煙齡已有8年。讀大學時因為好奇，他與香煙有了第一次“親密接觸”，現在一天最起碼一包煙?！熬拖衲忝刻炱鸫惨栽顼堃粯樱颐刻炱鸫捕家恢煟惶熘辽僖话鼰?。”周曉軍說。他的牙齒上有煙垢，食指和中指之間因長期夾煙被熏得發黃。

三年前，周曉軍的一位同學得肺癌去世了。同學的煙齡比他長，這引起了他的警惕，當時他下定決心戒煙，但兩個月后又復吸。此后戒煙之事不了了之。

并不是所有人都意識到吸煙危害的嚴重性。2012年原衛生部首次發布《中國吸煙危害健康報告》，這是我國第一部系統闡述吸煙危害健康的權威報告。報告稱煙草使用是我國首位死因，每年有100多萬人死于與吸煙相關的疾病，到2050年每年死亡人數將突破300萬。

近年來，吸煙人群日益低齡化。根據中國控制吸煙協會的統計，青少年吸煙率為11.5%，約1400萬。

我國女性吸煙率為2.4%，女煙民的數量已經突破3000萬。專家介紹，由于全球男性吸煙數量趨于飽和，所以女性自然成為煙草業目標人群。今年第27個世界無煙日的主題是“抵制煙草稅，為了下一代”，這與女性煙草消費密切相關。

遲到的控煙條例

因為吸煙，周曉軍的愛人與他鬧過很多次矛盾。最后達成的協議是，在外面隨便，在家里只能到衛生間吸煙。當問及是否知道公共場所不能吸煙時，他的回答是：“知道是知道，但是在公共場所別人也在吸煙?！?/p>

《煙草控制框架公約》對公共場所控煙、未成年人控煙、煙草包裝、煙草廣告等均作出規定。至今我國已經實施的控煙措施包括：制定法令，禁止未成年人吸煙或向未成年人出售香煙；結合“世界無煙日”，開展宣傳教育活動。但在煙草包裝、煙草廣告和公共場所控煙等方面，控煙措施相對無力，未能強制要求煙草商在煙草包裝上2/3的地方提供警示標語。

盡管2011年我國政府將“全面推行公共場所禁煙”納入“十二五”規劃綱要，原衛生部也出臺了《公共場所衛生管理條例實施細則》，規定從當年5月1日起，室內公共場所禁止吸煙。在今天看來，禁煙效果明顯不佳，在公共場所“吞云吐霧”的現象仍然比比皆是。到目前為止，我國還沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的法律法規。

據國家衛生計生委宣傳司副司長姚宏文5月9日透露，國務院在立法計劃中已經將《公共場所控制吸煙條例》列入立法計劃。國家衛生計生委已經完成了法律法規的草案代擬稿的起草工作，目前正在征求國務院有關部委和各省的意見。國家控煙立法有望今年出臺。

對于控煙人士來說，這是繼去年年底印發的《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》后又一利好消息，該通知對領導干部不能在公共場所吸煙提出具體明確的要求和規范。當時中國控制吸煙協會常務副會長許桂華曾經對媒體表示，“中國控煙事業迎來了十年來最大的政策支持”。

雖然國家控煙立法遲遲不見蹤影，但公共場所禁煙的地方立法正在加速。自2006年1月《公約》生效之后，頒布控煙立法的城市已逾10座。但目前地方法規也面臨諸多困境：如法律效力等級過低，公眾對其權威的認可度有限；法律規定中抽象的原則性規定與口號宣傳性內容較多，實際可操作性內容不足等。

例如，作為全國第一個地方性控煙法規，至2013年，《深圳經濟特區控制吸煙條例》實施14年來沒有開過一張罰單，控煙法規形同虛設。

《南昌市控制二手煙煙霧危害條例》（草案）被世界衛生組織和眾多專家稱為是中國迄今為止最接近于《公約》要求、控制“二手煙”危害的“最全、最嚴”立法草案。在接受了南昌市人大兩次審議之后，卻未能進入最終表決程序。專家質疑稱其“過于超前”、“不符合國情、省情、市情”、“難以實施”。

有專家認為，雖然許多地方都有控煙立法，但是部委級的條例以及地方立法在我國不能完全解決問題。要想實現“十二五”規劃制定的“全面推行公共場所禁煙”，還必須有全國性控煙法律。

不情愿的控煙運動

據媒體報道，早在參加世衛組織的談判時，國家煙草專賣局的一位官員就曾表示，“你們要控煙？我告訴你們，這是在賣國，你們是公務員，工資的1/10都是拿我們的錢！”

“控煙賣國論”固然可笑，但從中可以看出控煙背后的利益博弈。

這位官員的驚人言論，主要是基于煙草對國家財政稅收的貢獻。2013年煙草行業全年實現工商稅利9559.86億元，比上一年增長約10%。全年上繳財政總額8161.22億元，增長接近14%。時至今日，煙草行業一直都是納稅大戶，在國家財政收入中的地位有增無減。

煙草行業有反對控煙本能。有媒體將這種本能總結為：“既體現在對《公約》履約時的消極，也體現在宣傳上強調煙草業的經濟意義，更體現在有意無意參與到整體性的控煙規劃中，試圖影響控煙政策的制定?！薄豆s》也提出，煙草業的利益與公共衛生政策之間存在無法和解的根本性沖突。

2011年發布的《控煙與中國未來——中國煙草使用與煙草控制聯合評估報告》認為，煙草業阻撓控煙工作，是導致控煙效果不佳的根本原因?？責熾y度大的核心在于與利益集團的博弈。

中國于2007年成立了由8部委組成的《公約》履約工作部際領導小組，其中工信部為組長單位，同時包括國家煙草專賣局、原衛生部、外交部等部門。其中，中國煙草總公司與國家煙草專賣局政企不分，合二為一。

工信部因其雙重身份飽受指責。報告的主編之一、中國控煙辦原主任楊功煥認為，“工信部既是主導部門，又管理著國家煙草專賣局，集兩個對立的角色于一身，做出的決定難辨是企業決策還是政府決策”，“管理煙草生產的部門承擔煙草控制的職能，這是我國控煙最大的障礙之一”?？責熑耸科毡檎J為，國家煙草專賣局站在煙草產業利益一側，進行反控煙的活動。事實上，國家煙草專賣局的一系列舉動無法不讓人質疑。

國家煙草專賣局從2002年起正式立項開始研究針對《公約》的對策，并在2006年成書出版，即《WHO<煙草控制框架公約>對案及對中國煙草影響對策研究》。該書被指反對控煙立法、淡化吸煙危害、反對在卷煙包裝上印刷健康警示圖片，聲稱不需對《公約》要求的在生效5年內全面禁止煙草廣告、促銷和贊助等方面作出相應行動?？責熑耸空J為其有為控煙工作設置各種障礙之嫌。

據媒體報道，在參加2010年在烏拉圭埃斯特角城舉行的WHO《公約》締約方第四次大會時，作為觀察員的吳宜群介紹，由20人組成的中國代表團中，有5人來自國家煙草專賣局，占代表團人數的1/4，而對控煙持支持態度的衛生系統人員只有2人，且級別較低。

在此次會議上，中國代表團曾試圖阻撓通過《公約》第9和10條實施準則，這是涉及煙草制品成分管制和煙草制品披露的規定。在遭到多數國家反對的情況下，最終中國代表團有前提地支持該準則通過。

控煙路在何方

控煙工作應有頂層設計，這是控煙專家普遍關心的焦點。早在2012年，楊功煥就曾呼吁：“要在國務院層面，做出控煙的重大決策和部署”，“當務之急是把國家煙草專賣局從履約小組中請出去。煙草業的政企分離也很迫切”。同時她還提出，可以實行“稅價聯動”，提高煙草稅的同時，提高煙草的零售價，以此實現以價控煙。時隔兩年，政企不分的局面仍然存在，“稅價聯動”仍在醞釀，中國式控煙也仍是僵局。

令人欣慰的是，控煙立法的步伐逐漸加快。不僅是全國范圍的法律，地方法規也在進步和完善?！侗本┦锌刂莆鼰煑l例》草案目前正在征求意見。該草案規定所有的室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具全部禁止吸煙。今后“吸煙室”、“吸煙區”將成為歷史。

深圳也“動真格”。3月1日實施的《深圳經濟特區控制吸煙條例》規定，違法吸煙者將被處以最低50元、最高500元的罰款。

民間控煙活動也在進行。近日68名中國內地公共衛生、法學專家起草了聯名信，呼吁新修訂的《廣告法》要明確“全面禁止煙草廣告及與廣告相關的煙草促銷、贊助活動”條款，加大對違法煙草廣告行為的處罰力度等。

5月31日是世界無煙日，控煙公益廣告宣傳月活動在5日開始，《支持公共場所禁煙，為自己為他人》公益廣告片在央視和省級電視臺集中播放1個月。

也有專家將目光轉向煙草行業的從業人員，“控煙考慮的不僅是吸煙者和非吸煙者的利益，同時也包括煙農和煙草從業人員的利益。讓煙農轉而種植其他更具經濟收益的農作物，讓煙草從業人員轉而從事其他更具前景的行業，這才是為他們的長遠利益考慮的規劃”。

控煙工作涉及衛生、經濟、文化等多種因素。隨著個人素質的提高，人們的控煙意識也在逐步增強。人們不禁在思考，我們為什么要戒煙？為了身體健康和良好的形象，為了解除對某種壞習慣的依賴，也為了下一代。周曉軍的孩子馬上要從老家來北京，為了不讓孩子吸二手煙，他決定開始戒煙。