墨西哥灣漏油事故對完善中國海洋石油開發監管機制的啟示

深圳市紀委研究室 高翔

墨西哥灣漏油事故對完善中國海洋石油開發監管機制的啟示

深圳市紀委研究室 高翔

墨西哥灣；漏油事故；石油開發；監管機制

以墨西哥灣事故發生后美國政府采取的各種應急和法律救濟措施為視角，以總統調查委員會的報告為核心，對美國1990年油污法在新時期面臨的挑戰及對策進行分析，并對完善中國海洋石油開發監管機制提出建議。

墨西哥灣漏油事故的發生，引起了全世界的關注。在巨大的社會輿論壓力下，作為主要責任方的BP（British Petrol Company，英國石油公司）和作為監管方的美國政府均依照1990年油污法的要求快速反應，采取一系列措施力求盡量降低損害，恢復受損的形象。美國總統奧巴馬任命了一個由7名專家組成的總統調查委員會，對墨西哥灣事件進行全面、深入的調查。2011年1月，調查委員會向奧巴馬總統提交了1份長達398頁的報告。該報告3大部分10章內容，從漏油事件的回顧、災難發生的原因和嚴重影響、應當汲取的教訓等各方面進行了全面深入的分析，是目前有關墨西哥灣漏油事故最權威的分析和結論。

一、總統調查委員會對墨西哥灣漏油事故的原因分析

總統調查委員會認為，墨西哥灣漏油事故的發生，直接的主要原因是BP對馬康多油井反向壓力測試的不當操作和測試結果的誤讀，另一個原因是其臨時決定對1個關鍵程序的取消。然而，美國能源部（MMS）的任何安全操作規則或管理條例均沒有對這種測試的標準操作程序和如何解讀測試結果做出規定。實質上，各種政府管理規則和標準甚至沒有要求BP要進行反向壓力測試。此外，BP、越洋鉆探公司也缺乏規范反向壓力測試的內部標準程序，而且沒有對操作這一測試的員工進行過正式的培訓。同時，BP的管理政策沒有設置一個對疑問數據進行再次審查和檢核的程序。

總統調查委員會進一步指出，墨西哥灣漏油事故的發生，根本原因在于石油開發企業內部管理和政府監管的雙重失敗。首先，BP與其合作伙伴的系統性管理失誤直接促使了事故的發生。馬康多油井的嚴重缺陷導致了油井的爆炸，這是一個重大的企業管理失誤。如果BP和其合作伙伴的決策程序能夠得到更好的提升，如果BP和其合作伙伴之間的溝通能夠更加的順暢，如果關鍵工序的操作人員能夠得到更加有效的培訓，那么馬康多油井的爆炸將不會發生。調查委員會詳細列舉了BP、越洋鉆探公司、哈里伯頓、卡梅隆國際在管理、決策、溝通方面的諸多失誤，如果沒有如此多的失誤，墨西哥灣漏油事故根本不可能發生。如BP缺乏充分的現場管理，無法確保事故發生前幾個月的關鍵性決策從工程專業上來說均是安全的、科學的。BP馬康多油井管理團隊在最后幾個星期做出了改變油井鉆探程序的決策，這一決策沒有接受任何正式的風險分析和內部專家的審查，這是爆炸發生的一個關鍵原因。哈里伯頓甚至沒有掌握馬康多油井的泥漿是否處于平衡狀態的數據，其現場管理也十分薄弱，無法確保實驗室檢測能夠得到及時有效的執行。BP、哈里伯頓和越洋鉆探公司的很多現場決策均是建立在節省時間和成本這一出發點上，缺乏對決策的安全性進行全面、綜合的分析，導致油井的風險大大增加。[1]

其次，BP、哈里伯頓和越洋鉆探公司相互之間的溝通十分匱乏。BP沒有將一些重要的信息與其合作伙伴進行分享，甚至有時其公司內部成員之間也無法做到信息共享。結果是工作人員往往在尚未弄清楚他們究竟在做什么時，就貿然做出了關鍵性的決策。如BP任命一個新手擔任馬康多油井的現場負責人。而這名負責人在油井觀察到反向壓力測試的數據出現異常情況時沒有向任何其他同事進行咨詢，疏忽了這樣一個關鍵性提示信息。如果這名負責人能夠明白這一異常情況意味著什么并采取有效措施，油井的爆炸根本不會發生。在墨西哥灣漏油事故發生之前的2009年11月，越洋鉆探公司位于北海的另一個鉆井平臺已經發生過類似于馬康多油井的事故。當時該公司的員工在完成反向壓力測試之后，被測試的封口發生移位，導致碳氫化合物大量流入，引發油井爆炸，泥漿涌上鉆井平臺，將近1 t的石油、泥漿混合物泄漏進大海。越洋鉆探公司為這次泄漏事故支付了500萬英鎊的賠償。越洋鉆探公司后來對其位于北海的一些鉆井平臺發出了“反向壓力測試可能導致封口移位引發事故”的操作建議。然而，遺憾的是，哪怕這樣難以引起足夠重視的“建議”，也并未能發送給深水地平線鉆井平臺的工作人員，導致深水地平線鉆井平臺的操作人員未能汲取到北海漏油事故的教訓。如果深水地平線鉆井平臺的操作人員能夠及時了解“反向壓力測試可能導致封口移位，引發事故”這一信息，那么馬康多油井的命運就完全可能被改寫。因而，BP等海洋石油開發企業應當采取更加有效的措施，整合深海石油開發的共同參與者（合作伙伴）之間的文化、內部管理流程、決策方式等方面的差異，做到充分溝通，避免管理中出現各種失誤。[2]

最后，政府對企業海洋石油開發活動監管的失敗也是事故發生的重要誘因。能源主管部門的管理規則根本難以防范深水鉆探的巨大風險，很多深水石油開發的關鍵環節的操作措施均由開發企業自主決定，監管部門沒有進行任何的審查。這種過度依賴于開發企業的監管模式無法起到有效監管的作用。如對于反向壓力測試等關鍵環節，沒有任何的規則或條例要求需要接受監管部門的審查。相關的政策之間也缺乏協同性。如MMS的管理規則規定水泥封固臨時廢棄缺口的方法只能在不超過1000 m的泥漿層使用，但同時又授予管理機構對深水鉆井采用替代方法予以個別審批的權力。BP在2010年4月16日向MMS提出在1000 m下的深水安置其不符合常規的水泥封口的申請。MMS的官員在不到90 min內就被說服，并倉促批準了這一申請。MMS將其工程審查的重心集中在油井的最初設計上，而對鉆探操作過程中的關鍵決策很少關注；另外，對一些作業流程的省略帶來的風險也缺乏充分的評估。因而，政府未能成功建立和實施系統、規范、嚴密的監管規則，來最大程度地降低深海石油開發中的固有風險，是墨西哥灣漏油事故發生的重要原因。除此之外，政府監管部門也缺乏履行監管職能所必需的設備、專業人員等重要資源來實施有效的監管和審查，導致監管不力。[3]

二、總統調查委員會對完善美國海洋石油開發監管機制的建議

美國1990年油污法是在1989年發生的埃克森·瓦爾迪茲號漏油事件之后通過的。雖然該法將海洋石油開發中的石油泄漏問題納入了法律規范的范圍，但該法制定的最

主要目的仍然是致力于解決船舶油污問題，因而對海洋石油開發中的油污問題缺乏更為切合、深入的規定。墨西哥灣漏油事故的爆發，使這些問題更加凸顯。總統調查委員會通過對漏油事件的全面總結和分析，針對海洋石油開發監管和法律救濟中存在的薄弱環節，提出了完善的對策和建議。

1. 完善海洋石油開發日常監管政策，盡可能地降低溢油風險

與船舶油污不同，海洋石油開發，特別是深海石油開發具有高度的專業性、技術性和巨大的風險性。完善的預防措施、科學的決策程序、規范的操作流程、高標準的現場管理以及深入細致的政府監管等對于確保石油勘探與開發的安全、防范石油泄漏事故的發生具有重要的意義。就政府來講，如何充分發揮各監管部門的職能，相互協調配合，提高監管標準，完善監管流程，通過科學完善的監管機制來督促和確保石油開發企業采取有力措施，用盡一切可能的手段避免管理中的漏洞和操作中的失誤，盡量將石油開發中各種風險降到最低，便成為當前最為緊迫的問題。針對這一問題，總統調查委員會提出了以下完善建議。[4]

一是加強對海洋石油開發的風險評估和管理。國家能源部應當采用一種更加全面、系統的監管模式，對海洋石油開發活動中的租約、法規、政策、制度等實施更加有效的監督。緊跟科技發展的最新步伐，采用適時更新的管理手段運用于高風險區域，特別是在邊界地區，更加有效地對風險進行管理，合理降低風險。確保保護公共利益的政府機構的獨立性、統一性和權威性，強化政府執行環境保護政策和實施有效監督的資源和能力。內政部應當從確保環境安全、提升污染防治標準的角度，來完善風險管理計劃，這一計劃應當參照國際標準，采取最為嚴格的措施。國會、內政部應當建立從事海洋石油開發、生產和應急反應的新的標準，以填補目前的巨大空白，彌補短板。這一標準必須能夠最大程度保護工人的人身安全和海洋環境免受危害，并且廣泛運用于所有石油開發領域；并與相關國際機構緊密合作，確保這一新的標準至少每5年要在國際標準化機構（ISO）的監督下予以更新。建立一個獨立的、能力足夠勝任的工程技術顧問機構，審查現有的規則對于達成固有的政策目標是否適用，是否與國際最高標準存在差距；建立和完善能夠達成安全和環境保護目標的全新規則體系，確保所有石油開發活動和鉆井平臺在國際最高水準條件下運行。要求石油開發商，特別是在深海、地形復雜區域、邊界或其他高風險地區從事石油開發的企業，在其開發和生產計劃中建立起綜合性的“安全預案”。在石油開發租約競標時，承租人必須在經驗、財務能力、專業水準上顯示足夠的能力，并以之作為參與競標的先決條件。在租約中要求石油開發商邀請專業安全機構的專業人員實施現場監管，加強對安全防護和環境保護的研究和投入；要求石油開發企業具備足夠的能力來控制和處置溢油事故的發生，擁有足夠的財務能力賠償所有油污受害人。

二是提高政府機構的監管能力。政府主管機構應當在相關規則中建立起更加精巧的風險評估和風險管理體系，并運用于對海洋石油開發的監管實踐。他們應當把審查和監管的關注焦點從開發企業說明性的操作規則中轉向建立內容更為豐富和廣泛的基礎性管理規則，這一規則應當是精心設計的，并建立在將開發設施、操作規則、風險管理與環境保護有機結合與平衡的基礎之上。由國家工程學會界定出高風險油井的定義，并研究出合理評估這些風險的方法。成立一個緊密協作、團結一致的研究團隊，開發出更加安全的系統、設備和方法，來防止石油開發過程中設計或設備上的問題。建立政府專家派駐海洋石油開發現場安全監管制度。聯邦政府的專家應當對那些用于海洋石油開發的設備的生產場地進行現場監督。同時實施更為嚴格的事件報告制度，要求石油開發企業提供更加詳細的數據和分析以用于總結經驗，防范事故的再次發生。而且，這些報告應當是向所有人公開的。加強墨西哥灣國際石油開發企業之間的信息溝通和透明，實現經驗共享，不斷提升風險管理的標準和水平。

三是建立一個新的、具有高度獨立性的監管機構。美國能源部目前是海洋石油開發的主要監管機構，不僅負責對海洋石油開發的租約、資源進行管理，還負責租約利潤的收繳、支配、環境監管，以及石油開發計劃審查、特定事項許可、現場監管和視察、國家安全和環境政策的執行等。盡管石油開發租約利潤的收繳和支配在能源部內部由兩個獨立的部門掌管，但這兩個部門之間的目標、技能、文化差異很大，導致相互之間不可避免地存在沖突和矛盾，降低了能源部的整體效率和對外監管的能力。此外，能源部同時具備促進工業利潤增長與保護民眾的健康、安全與環境兩大目標，而這兩大目標相互之間有時會存在沖突，能源部又沒有對各種目標之間進行平衡的具體指導性政策，這便可能導致為了追求工業利潤而忽視環境保護，進而對海洋石油開發的項目監管漠不關心，流于形式。從某種程度上講，墨西哥灣漏油事故是這種混亂、乏力監管體制的集中爆發。因而，總統調查委員會建議將能源部的海洋環境監管和保護職能剝離出來，在內政部重新成立一個專門的海洋石油開發安全與環境保護監管機構。此機構對所有海洋石油開發中的開發計劃、設計、構造、開發等各個流程實施全方位監管，確保開發活動的安全和環境保護免遭破壞。同時，與其他相關職能部門如環境保護局、海洋環境和大氣局、海岸警衛隊等緊密協作。

四是完善國家環境保護政策在海洋石油開發中的執行機制。1969年《國家環保政策法案》（the National Environmental Policy Act，NEPA）是最早建立國家環境保護體系的成文法，該法要求任何聯邦機構在作出或支持任何決策時，必須充分考慮對自然環境的影響，并有義務將這些影響向利益相關人或公眾披露[5]。總統調查委員會建議，應當對NEPA的相關政策、程序等進行檢核、完善，以提升對海洋石油開發各個環節環境風險分析的水平和透明度。如相關部門應盡快制定NEPA適用手冊，對海洋石油開發活動如何準確、透明地適用NEPA的要求提供詳細指引。在手冊中，應當通過標準條款設置，要求在地形復雜、深海或其他邊界區域的海洋開發活動，必須按照NEPA要求，事先提供環境影響報告。應當建立一個跨部門的咨詢機構，完善決策咨詢程序。在簽署海洋石油開發租約之前，內政部負責人應當向所有相關職能部門（如海洋與大氣局、環境保護局等）進行充分的咨詢，并對這些咨詢建議的采納情況及未采納的原因予以書面說明。能源部、海洋與大氣局、聯邦地質監控局等相關部門應當啟動一個聯合研究計劃，系統搜集各種關鍵的科學數據，對可能進行海洋石油開發區域進行綜合性的生態環境分析和監控。

事故發生后，奧巴馬政府立即采取措施，在2010年9月30日簽發了新的石油開發安全規則，強化了對海洋石油開發中安全設備的要求，建立起更加有效的控制系統，采取有效防止爆炸發生的措施。[6]

2. 完善海洋石油開發溢油事故應急救援體系，提升應急處置能力

雖然建立了全面、細致、有力的日常監管機制，但海洋石油開發中的固有風險是如何恪盡義務也無法徹底根除的。而一旦發生深海石油泄漏事故，可能造成的災難性后果足以讓所有的監管政策和法律補償顯得蒼白無力。因而，必須未雨綢繆地建立起層層相扣的溢油事故應急反應和救援體系，不斷提升這一體系的科學化水平，這樣才能在溢油事故發生的緊急情境下有條不紊地加以應對和處置，將污染損害降到最低。具體措施如下。

一是強化對企業溢油應急計劃的審查監管。墨西哥灣漏油事故發生后BP和聯邦政府的應對表現說明，他們沒有做好應對如此規模漏油事故的準備：首先，BP公司沒有料想到一場大規模的、難以控制的石油泄漏事故會在深海環境下發生，并且設有提前做好應對計劃。其次，聯邦和地方政府官員在合作方面存在障礙，導致難以高效地進行應對；最后，對于具體應對措施的信息溝通和理解方面存在偏差。內政部應當建立起一個更為嚴密、透明和富有內涵的漏油風險分析機制和反應程序，完善對石油開發企業溢油反應計劃的審查機制，確保企業竭盡全力提升溢油事故的處置和控制能力。內政部、海岸警衛隊、環境保護局、海洋環境和大氣局等具有豐富專家資源的部門，應當對企業溢油反應計劃提供咨詢和顧問服務，幫助企業將以往溢油事故中的教訓應用到溢油反應計劃中。這些溢油反應計劃應當向公眾公開。推行最壞情景假設制度，要求企業對可能發生的溢油情景進行模擬分析，對于如何有效應對溢油事故以及對周圍環境可能造成的損害進行全面評估。

二是建立和完善國家溢油反應程序和救援計劃。在現有法律機制下，國家環保局負責編制國家應急救援計劃。基于海洋石油開發溢油事故的巨大災難性，建議國家環保局在國家應急救援計劃中增加專門的國家溢油事故反應程序和救援計劃，加強政府對責任方的監管，建立起國家層面和地區層面應急反應團隊，對應急決策提供完整、科學的咨詢建議。暢通應急處置與公眾的信息溝通渠道，確保信息傳播的及時、權威、準確，避免恐慌情緒蔓延。作為國家應急反應團隊的主要負責部門，國家環保局和海岸警衛隊應當強化州和地方對應急救援的參與程度，積極開展應急救援的專業培訓，提升地方政府、機構和公眾的應急救援技能。國會應當提供強制性基金，用于對溢油反應機制的研究進行資助，不斷提升應急反應機制的科學化水平。

三是不斷提升應急處置能力。在墨西哥灣漏油事故發生后，雖然美國民眾均希望政府能夠盡快承擔起責任，對堵漏和清污行動實施有力監管，然而由于專家和技術能力的缺乏，政府只能依賴BP來實施應急救援計劃。這充分說明了在深海溢油應急反應和救援行動中，專家和技術的重要性。因而，國家應急反應團隊應當建立和保持一個常態化的專家小組來對從源頭上如何防范溢油事故進行研究設計，并對采取的相應措施加以監管，專家小組由內政部、海岸警衛隊、能源部等部門的專家組成，并同時吸納企業界的專家參與。在批準海洋石油開發項目時，內政部應當要求開發企業在其溢油反應計劃中提供堵塞漏油源頭的詳細計劃。開發企業應當對每一個油井的源頭堵塞問題進行具體分析，確保其處置技術和能力足以堵塞可能發生的溢油點。這一溢油源頭控制計劃必須經過內政部和海岸警衛隊的專家審查批準。內政部還應當要求開發企業將油井的設計方案提交審查，確保油井已經安裝了防爆閥、傳感器等關鍵零部件，能夠實時對油井狀態進行分析、監控。

3. 完善海洋石油污染損害賠償機制，提高對受害人和生態環境的保護水平

美國1990年油污法不僅是第一部建立起對船舶溢油污染和海洋石油開發溢油污染法律救濟機制的成文法，也是目前世界上對油污損害賠償救濟力度最大的法律。實質上，美國之所以拒絕參加1969年民事責任公約，主要原因便是認為該公約提供的保護程度過低[7]。然而，即便如此，在面臨墨西哥灣漏油事故這類巨型油污事故時，現有的法律救濟機制所提供的保護力度也顯得過于軟弱，這引起了美國國內普遍的批評與反思。改革的建議主要集中在如何提升石油開發企業的財務保證能力和賠償責任，確保對受害者進行更為充分的賠償上。具體如下：

1) 提高現有的賠償責任限額和財務保證數額

墨西哥灣漏油事故發生后，美國1990年油污法確立的損害賠償責任限制和財務保證制度受到廣泛質疑。油污法第1004條規定，除非證明污染責任方存在重大過失或有意行為，否則離岸鉆井設備石油泄漏污染的損害賠償責任限制是7500萬美元。這一賠償責任限制在巨型油污層出不窮的今天顯然已經無法有效保障受害者的合法權益。另外，油污法第1016條規定，對可能造成環境污染的近岸設施（包括石油鉆井平臺）應提供從3500萬到1.5億元不等的財務保證，且1.5億元的財務保證是在總統認為有必要提出時由企業方提供。財務保證的形式可以是保險證明、債券、保證書、信用證等。同樣，這一財務保證金額被認為過低，無法滿足保障油污風險的作用[8]。總統調查委員會指出，墨西哥灣漏油事故中BP擁有巨大的經濟實力，因而設立了200億美元的賠償基金。如果是其他經濟實力不濟的小公司發生了這種漏油事件，則受影響的企業和民眾將面臨著無法得到賠償的危險。過低的責任限額，也難以促使石油開發企業對海洋石油開發中的環境污染風險給予足夠關注，進而采取有效的安全措施。因而，調查委員會建議國會應極大地提高目前的賠償責任限額和財務保證數額要求[9]。至于究竟應將責任限額提高到多少，調查委員會并沒有予以明確，但絕非簡單微調。

2) 提高油污責任信托基金對單次漏油事故的賠償限額

如果漏油事故的受害人因為責任方賠償責任限制或賠償能力不足，而無法獲得充分賠償，受害人還可以向根據1990年油污法設立的油污責任信托基金獲取賠償。然而，基金目前在每次油污事故中至多可以支付10億美元，這一責任限額被認為過低，難以滿足對受害人進行充分賠償的需要。因而，總統調查委員會建議盡量提高這一限額。基金可以通過提高石油環境稅或者在海洋石油開發租約中強制性設置追加罰款條款的方式，擴大基金的本金來源。所謂追加罰款條款，是指在租約中規定，如果不發生漏油事故，本條款不生效，一旦發生漏油事件，本條款自動生效，對石油開發企業課以高額罰款。這一條款的設置，一方面可以促使石油開發企業在開發過程中竭盡全力完善管理，提高技術，避免漏油事故的發生；另一方面，如果萬一真的發生了漏油事故，可以通過此條款對責任方加以處罰，為國家油污責任信托基金征集更多的資金，用于賠償受害人和生態環境重建。

3) 檢核和完善損害賠償程序

按照1990年油污法的規定，漏油責任方對受害者（個人、企業）的清污費用和損失負賠償責任。所有的索賠請求必須首先向責任方提出，如果責任方拒絕賠付，索賠人可以向法院起訴或者向油污責任信托基金申請賠償。墨西哥灣漏油事故發生后，BP在美國政府的協調下設立了200億美元的基金，成立了一個獨立的機構（the Gulf Coast Claims Facility，GCCF）代表BP受理和審查各種索賠申請，并對符合賠償條件的索賠支付賠償。該基金主要的賠償范圍包括：

（1）清污費用；

（2）不動產或個人財產的損失；

（3）利潤損失或可得收入損失；

（4）自然資源生活用途喪失造成的損失；

（5）人身傷害或死亡。

基金不負責補償來自政府的索賠、房地產類損失以及船舶出海機會喪失導致的損失[10]。截止到2012年3月1日，GCCF共收到589.14萬個自然人和企業的索賠要求，向其中約23萬個自然人和企業支付了63.6億美元的賠償[11]。雖然，GCCF只對不足4%的申請人支付了賠償，但其發揮的作用仍然是十分巨大的，讓23萬個索賠者獲得了63.6億美元的賠償。而且GCCF的工作仍在繼續，有望能夠對更多的受害者給予比較充分的賠償。

然而，即便如此，GCCF的工作仍然廣受美國人的質疑。一些受害人對GCCF頻頻拒絕受害人的索賠申請以及賠付的低效率十分不滿意。2010年9月17日，美國司法部專門給GCCF的負責人Feinberg致函，要求其盡量為受害人的索賠提供便利[12]。2011年3月，一個律師團體向佛羅里達州的一家法院起訴Feinberg及GCCF，認為他們在履行賠償受害人義務上存在重大過失、欺詐、不當得利等行為，認為Feinberg只是在為BP的利益服務。[13]

通過行政協調督促污染責任方建立起獨立運作的專項賠償基金的方式對受害人進行賠償，符合“污染者付費”的法律原則，受害人只需按照既定的程序和要求向基金管理機構申請賠償，無需通過法院訴訟即可及時、低成本、便捷地獲取賠償，同時還能在一定程度上避免直接向污染者索賠所面臨的各種憂慮，無論是對責任方、受害人還是政府、社會來說，無疑均是最有效的一種賠償方式。筆者認為，這種賠償模式應當成為漏油事故環境污染法律賠償機制中一種常態化賠償渠道。在墨西哥灣漏油事故發生后，GCCF的作用受到了總統調查委員會的認可。該委員會在最終調查報告中建議司法部爭端解決辦公室應當在所有賠付結束后立即對GCCF的管理模式、運作程序、索賠指引、降低法院訴訟的比例等方面進行全方位的總結和評估[14]，便于在以后發生類似漏油事故時，為更加迅捷地建立類似專門賠償基金提供有益借鑒。

4) 確立國家能源政策新的價值導向

長期以來，人類的發展過度依賴于石油的支撐。墨西哥灣漏油事故的發生，再次引起人們對經濟發展模式和能源政策的反思。很多人提出，國家經濟發展模式應當向清潔能源和更有效率的智能經濟轉變，逐漸擺脫對石油等具有高度危險性、污染性不可再生能源的依賴。這也成為奧巴馬政府目前制定新經濟發展戰略的核心導向之一。盡管如此，短期內人類的能源模式無法徹底改變，石油運輸和海洋石油開發政策無法徹底扭轉。因而，在確立國家能源政策時，如何實現海洋石油開發的經濟價值與國家安全、技術進步、環境保護、人類健康等價值之間的平衡，成為新能源開發政策的關鍵。對于美國未來的能源政策，總統調查委員會提出了六個標準：1.堅定實施并增加國家能源儲備，確保在失去國外能源供給情境下的國家安全；2.鼓勵發展節能汽車和新能源汽車，發展節能型大眾交通方式；3.大力發展本國清潔型可替代能源；4.對國內油氣（包括海洋石油開發）開發和生產中的固有風險實施更為嚴格、科學的管理，提升能源的利用率；5.提高能源開發的安全標準，保護人類健康；6.保護自然生態環境，逐步采取避免氣候變化的措施。[15]

三、對完善中國海洋石油開發環境監管機制的建議

從墨西哥灣漏油事故及總統調查委員會的分析可以看出，海洋石油開發中的巨大環境污染風險主要來自于石油開發中的關鍵決策、風險管理、操作流程、信息溝通等方面。如總統調查委員會認為，墨西哥灣漏油事故的發生，直接原因是BP對馬康多油井反向壓力測試的不當操作和測試結果的誤讀，以及臨時決定對一個關鍵程序的取消；根本原因在于石油開發企業管理和政府監管的雙重失敗。由國家海洋局等部委組成的聯合調查組對中國渤海灣漏油事故的調查結論認為，康菲石油中國有限公司在蓬萊19-3油田生產作業過程中違反總體開發方案，制度和管理上存在缺失，明顯出現事故征兆后，沒有采取必要的防范措施，由此導致一起造成重大海洋溢油污染的責任事故。由此可見，對于海洋石油開發而言，如何加強監管，督促石油開發企業提高風險管理水平，有效防范漏油風險的發生，具有特別重要的意義。美國墨西哥灣漏油事故發生后，總統委員會提出的核心建議便是如何完善政府的監管機制，提高海洋石油開發溢油事故的應急救援能力，盡可能減少漏油事故發生的可能性。因而，中國也必須關注海洋石油開發溢油風險的有效預防與控制，建立科學、完善、精細的日常監管體制與機制。主要建議如下。

1. 完善中國海洋石油開發環境污染的監管體制

海洋是國土的一部分，隨著人類對海洋資源開發步伐的加快，其戰略地位日益重要。海洋環境保護和監管，具有高度的技術性和復雜性；海洋環境污染，具有巨大的危害性和不可逆轉性。基于海洋環境保護的專業性與重要性，一些海洋大國如美國等，專門建立了海洋環境監管部門。中國是一個海洋大國，擁有漫長的海岸線和寬闊的大陸架，對于中國未來發展而言，海洋無論是在國家安全，還是在經濟發展、能源安全等方面，均占據著十分重要的地位。基于以上原因，筆者認為，必須加大海洋環境監管的力度，強化其權威性，提升其監管效力，理順和統一監管職能。具體建議如下。

一是將國家海洋局升格為國務院直屬機構，提升機構的權威性。明確規定國家海洋局是國家海洋環境監管的主要職能部門。基于海洋環境保護的目的，國家海洋局有權組織、協調環保部、交通運輸部、國土資源部、農業部、國家氣象局以及地方政府等采取相關措施，這些部門或政府負有全力配合的法定義務。如此規定，可以凸顯國家海洋局在海洋環境監管上的主要職能部門地位，增強其權威性，避免其與環保部等職能的交叉。

二是將國家漁業局在漁業污染監管、國家海事局在港口污染以及船舶污染監管方面的職能統一劃歸國家海洋局，實現海洋環境監管職能的統一，提升監管效能。無論是漁業污染還是港口污染、船舶污染，均屬于對海洋環境的污染。國家漁業局、國家海事局并非專業的環境監管部門，各自仍然承擔著更為主要的其他職能。現有的這種條塊式分割管理，不僅導致海洋環境監管體制上的混亂，還削弱了監管的效能。

三是明確規定國家海洋局負責海洋環境污染事故的應急處理。無論是船舶污染，還是海洋石油開發環境污染，亦或是其他海洋環境污染事故，其應急處理機制都是一致的。在國家海洋局下成立專門的應急反應處理中心，下設油污清理救援總隊，專司海洋環境污染事故發生后的應急處理和油污清理工作。國家海事局搜救中心的主要職能是對江河污染提供清污服務，但應國家海洋局油污清理救援總隊的要求，在重大油污事故中負有協調配合清理油污的義務。

2. 完善中國海洋石油開發的日常監管機制

在建立以國家海洋局為核心的海洋環境監管體制之后，必須進一步完善其日常監管職能，通過科學、有效、全面的日常監管降低石油開發中的各種風險。

一是建立完善、系統的溢油風險監管和控制模式。國土資源部應當對海洋石油開發中的法規、政策、制度等實施情況進行更加有效的監督。加強海洋石油開發租約前置條件管理，石油開發企業要獲得中國領海和專屬經濟區的石油開發協議，必須完成以下步驟：

（1）證明自己已經緊隨科技發展的最新步伐，采用了最新的管理手段進行風險管理，能夠有效降低和規避石油開發中的各種風險。

（2）提交對本石油開發項目的環境風險評估報告。綜合考慮石油開發項目的特定地理條件、海域環境、技術特點等各方面因素，對本項目石油開發過程中環境污染的可能性及其后果進行分析評估，對可能出現的各種環境污染風險點進行一一梳理，并有針對性地制定防范措施。

（3）建立綜合性的“安全預案”或“溢油應急處理計劃”。對發生溢油事故的情形下，石油開發企業如何及時高效地動員一切可能的資源和力量，在最短時間內堵塞漏油點，清除污染，最大程度上減少污染損害，制定出詳細的應急預案。

（4）提供經驗、技術水準證明與財務保證。石油開發企業應當證明其具有海洋石油開發管理的充足經驗和技術水平，能夠勝任深海石油開發的復雜技術要求而不至于導致環境污染；必須提供充分的財務保證確保其在發生溢油事故的情形下，具有足夠的財務能力賠償所有油污受害人。以上各種前置證明材料，必須經國家海洋局審查，確保這些資料能夠充分證明石油開發企業具備相應的資質和能力后，方能獲得確認。石油開發企業將經國家海洋局簽字、蓋章確認的證明資料提交給國土資源部，方可獲得相應的海洋石油開發資格。

二是著力提高國家海洋局的日常監管和執法能力。國家海洋局應在充分調研、充分吸收墨西哥灣漏油事故和渤海灣漏油事故教訓的基礎上，建立起完善的海洋石油開發環境風險評估和管理體系，用于指導對海洋石油開發的監管。把監管的核心從開發企業說明性的操作規則轉向建立對石油開發整個過程的系統監管，對開發設計、開發設施、關鍵決策、操作規則、風險管理與環境保護等方面進行全方位的審查和監管；建立政府專家派駐海洋石油開發現場安全監管制度，指派專家對大型海洋石油開發項目實施現場監督；實施更為嚴格的日常報告制度，要求石油開發企業定期對石油開發的進展情況、可能面臨的環境風險等提供更加詳細的數據和分析報告；建立起海洋石油開發企業信息溝通和共享平臺，暢通石油開發企業之間的信息溝通渠道，實現經驗共享，不斷提升風險管理的標準和水平。

三是加強對海洋石油開發的風險評估和管理。國家海洋局應當充分發揮其“海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究”職能，對于海洋石油開發重點區域的環境污染風險進行調查、分析、監測和評價，對其中可能出現漏油事故的關鍵風險點加以梳理，并提出適宜的預防建議。建立一個能力足夠勝任的、獨立的工程技術顧問機構，審查現有的石油開發規則對于達成海洋環境保護目標是否足夠、充分，是否與國際最高標準存在差距；研究和建立能夠達成安全和環境保護目標的全新規則體系，確保所有石油開發活動在確保安全的標準下運行；發揮國家海洋局下屬專業研究機構的優勢，盡快對高風險油井的定義進行清晰界定，并研究出合理評估這些風險的方法；成立一個緊密協作、團結一致的研究團隊，研究、開發出更加安全的系統和方法，有效防止石油開發過程中設計或設備上的問題。

3. 完善中國海洋石油開發漏油事故應急反應機制

一個科學、完善的應急反應體系對于應急事故的處理起著關鍵性的作用。《海洋環境保護法》第18條第1款規定：“國家根據防止海洋環境污染的需要，制定國家重大海上污染事故應急計劃。”第2款規定：“國家海洋行政主管部門負責制定全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃，報國務院環境保護行政主管部門備案。”然而，遺憾的是中國目前尚無全國統一的海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃。本次渤海灣康菲漏油事故的應急處理，更是因為缺乏科學的指引而效果不佳。因而，我們必須盡快建立起層層相扣的溢油事故應急反應和救援體系，不斷提升這一體系的科學化水平，這樣才能在溢油事故發生的緊急情境下有條不紊地加以應對和處置，將污染損害降到最低。具體建議如下：

首先，盡快制訂國家溢油反應計劃。國家海洋局應借鑒美國應急處理機制和國際公約的相關規定，制訂中國海洋石油開發溢油應急處理計劃，對溢油事故發生后如何啟動應急反應程序、各相關職能部門在應急反應中的義務、信息溝通、組織堵塞漏油點和清污行動等，進行詳細的規定。與此同時，要求各沿海地方政府分級編制海洋石油開發溢油應急處理計劃，要求從事海洋石油開發的企業針對各自開發項目自行制訂溢油應急反應計劃。一旦發生溢油事故后，石油開發企業、地方政府、國家海洋局立即啟動應急反應計劃，加以有效處理和應對。

其次，建立起完善的國家溢油處置機制。成立國家溢油應急處理指揮中心，一旦發生重大溢油事故國家溢油應急處理指揮中心立即啟動。國家海洋局承擔國家溢油應急處理指揮中心的協調、指揮職能，環保部、交通運輸部、國土資源部、農業部、氣象局、溢油所在地地方政府等是指揮中心的成員單位，對于溢油應急處理負有協助的法定義務。同時對國家海洋局及其他成員單位的職責、反應步驟、操作規則、現場處置等進行詳細規定，明確不作為的行政問責機制，確保事故處理的及時、高效。建立起國家層面和地區層面的應急反應團隊，積極開展應急反應和救援專業培訓，提升地方政府、機構和公眾的應急反應和救援技能。撥付專項資金，采購最先進的溢油應急反應設施和清污設備，確保其足夠的數量和專業的日常護理。充分利用衛星遙感、航空遙感等新技術，適時掌握溢油事故發展動態，及時采取有效措施，避免事態惡化和擴大。

4. 完善中國海洋環境污染刑事制裁、行政處罰和民事索賠制度

一是出臺司法解釋，明確重大環境污染事故罪的相關法律構成標準。對于構成本罪的“重大損失”、石油是否屬于“放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質”等予以明確，對于“后果特別嚴重”的情形予以細化，為本罪的司法認定和責任追究提供堅實的法律基礎。對于構成本罪的重大環境污染事故，堅決追究其刑事責任，罰當其罪。

二是建立行政處罰的動態模式，提高處罰標準。借鑒美國立法模式，明確規定按照石油泄漏的數量進行罰款，如規定每桶油罰款1萬元；如果存在重大過失或故意，或違背法定義務，則罰款數量翻倍，上不封頂；對于肇事責任方存在欺詐行為、違背法律規定義務或行政主管機關指令的，則自違法行為發生之日起至糾正之日止，按天進行罰款，如規定每天罰款2萬元等。只有這樣規定，才能增加肇事方的法律成本，凸顯法律、行政主管機關的權威，促使石油企業嚴格依法經營，合理防范石油泄漏風險。

三是建立完善的民事賠償法律體系。在法律中明確規定民事賠償的范圍，除自然資源損害、清污費用、預防措施和評估、調查費用外，還應包括因環境污染造成的產業損失、居民收入損失、稅收損失、公共服務減損等，明確各種損失的評估機構、標準、程序等。建立海上石油污染嚴格責任標準，即只要被告存在石油泄漏行為，并且可能造成損害，則無論其是否存在過錯，均應承擔賠償責任；在舉證責任分配上適用舉證責任倒置，被告在因果關系、免責事由上負有舉證責任。建立損害賠償責任限制制度，借鑒美國提高賠償責任限額的作法，對深海石油開發油污損害設置比船舶油污損害更高的賠償責任限額。建立海洋石油開發強制責任保險制度，規定只有取得強制責任保險憑證的企業方可進行海洋石油開發業務。發生油污事故后，受害人可直接向保險人索賠。建立海洋石油開發重大漏油事故賠償基金，一旦發生油污事故，基金立即啟用，用于支付前期清污費用，有效地降低或減少油污的損害；同時有基金對受害人承擔補充賠償責任，對于未能從污染責任方獲得賠償的損失，可以向基金申請賠償。

[1]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp122-124, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[2]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp122-124, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[3]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp126-127, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[4]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp250-265, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 23 Feb. 2012.

[5]See “National Environmental Policy Act”, http：//www.epa.gov/region1/nepa/, Visited on 23 Feb. 2012.

[6]See Dr. Kyriaki Noussia, “Environmental Pollution Liability and Insurance Law Ramification in Light of the Deepwater Horizon Oil Spill ”, p11, http：//www.rokas.com/uploads/Environmental_Pollution_Liability_and_Insurance_Law.pdf, visited on 23 Feb., 2012.

[7]參見張湘蘭主編：《海商法》，武漢大學出版社2008年版，第218頁。

[8]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p284,http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on 11Aug. 2011.

[9]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp283-285,http：//www.oilspillcommission.gov/finalreport, Visited on 11Aug. 2011.

[10]See Gulf Coast Claims Facility, Frequently Asked Questions, http：//www.gulfcoastclaimsfacility.com/faq#Q9, Visited on 28 Feb., 2012.

[11]See Overall GCCF Program Statistics,

http：//www.gulfcoastclaimsfacility.com/GCCF_Overall_Status_Report.pdf，Visited on 2 March., 2012.

[12]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p287, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on21 Feb. 2012.

[13]Dahr Jamail，BP Oil Spill： Lawsuit Filed Against BP Compensation Czar，http：//www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=23478, Visited on 2 March., 2012.

[14]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p287, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on 2 Mar. 2012.

[15]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p298, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 2 Mar. 2012.

高翔(1979年生)，男，漢族，湖北襄陽人，法學博士，武漢大學國際法研究所博士研究生畢業，現就職于深圳市紀委研究室，曾師從著名國家法專家、全國人大常委會副委員長萬鄂湘教授和海商法專家張湘蘭教授，主要研究國際海洋法和海商法。