人民政協提案工作制度考察

[摘要]人民政協是具有中國特色的制度安排，提案工作是履行人民政協職能的最直接有效方式和重要載體。以改革開放為起點，提案工作進入恢復、重建與發展的嶄新階段。比較改革開放前后兩個歷史時期的提案工作，可以看出改革開放后提案工作所發生的明顯變化，提案工作在國家治理及科學民主決策中發揮著越來越重要的作用。新時代，提案工作更為有效地履行政治協商、參政議政和民主監督職能，推動中國民主政治向前發展。

[關鍵詞]人民政協；提案工作；改革開放；中國民主政治

[中圖分類號] D627[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2021）04-0048-03

人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，提案工作是人民政協的一項經常性工作，在國家治理及科學民主決策中發揮著積極作用。隨著中國進入改革開放新時期，人民政協提案工作也進入了恢復、重建與發展的嶄新階段。從提案工作制度發展變遷這一微觀視角，可以透視改革開放以來中國民主政治的發展進程。

提案工作制度的恢復與重建

黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來。人民政協工作得到恢復，提案工作進入了嶄新的發展階段。

提案工作恢復于1979年6—7月召開的全國政協五屆二次會議。時任全國政協主席鄧小平在會議開幕詞《新時期的統一戰線和人民政協的任務》中指出，人民政協是發揚民主、聯系各方面群眾的一個重要組織。要廣開言路和才路，對批評、建議堅持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子，這有利于政府吸納正確的建議，及時發現工作中存在的問題。①鄧小平的開幕詞，成為指導新時期統一戰線和人民政協工作的綱領性文件。全國政協五屆二次會議提案數量大大增加，共收到912件，超過之前歷屆歷次會議。提案工作的恢復，是改革開放新時期中國民主政治建設開啟的必然結果。

提案工作恢復以后，全國政協開始著手提案工作制度的重建。一是全國政協五屆三次會議將之前的只能在大會期間提出提案，改為大會期間及平時都可以提出提案。這使得提案這一民意表達渠道經常化，而且對提案的審查處理程序也做出了相應改變。二是1983年4月30日，政協第五屆全國委員會提案審查委員會通過了《政協全國委員會提案處理辦法》。盡管該《辦法》內容簡短，卻是“人民政協發展史上第一個關于提案工作的成文制度”。②這些變化不僅調動了政協委員的積極性，保證了提案的提出不受時間限制，而且注重提案審查程序的規范，推動了提案工作向制度化邁進，是中國民主政治向前發展的重要表現。

提案工作的制度化發展

制度建設是民主政治建設的根本保障。1982年，人民政協的性質、地位和作用被首次寫入憲法序言，提案工作進入制度化發展時期。

《中國人民政治協商會議全國委員會提案工作條例》（以下簡稱《提案工作條例》）的制定與五次修訂。為落實1989年中共中央頒布的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，1991年全國政協首次出臺《提案工作條例》，該條例對提案從提出到辦理等一系列問題都作了明確規定。1993年憲法修正案增加“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，為人民政協的存在與發展提供了強有力的法律保障。為適應時代發展的需要，《提案工作條例》歷經1994年、2000年、2005年、2011年、2018年5次修訂，進一步明確了提案是發揚中國特色社會主義民主的重要形式，促進了提案工作不斷完善和發展，體現了我國政黨制度的特點和優勢。

提案辦理制度的不斷完善。提案辦理是提案工作的核心和關鍵。1997年，國務院辦公廳發布《關于認真辦理人大代表建議和政協委員提案的通知》，就人大代表建議和政協提案辦理提出了指導性意見。2003年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《全國政協辦公廳關于辦理政協提案的意見》。2012年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳再次下發《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》，這是對提案辦理工作具有長遠指導意義的綱領性文件，對推進我國社會主義民主政治建設有著深遠的意義。尤其是黨的十八大把提案辦理協商正式寫入報告，明確了提案辦理協商是健全社會主義協商民主制度的重要形式和途徑。 2015年，全國政協出臺了首個規范提案辦理協商的專門指導性文件——《中國人民政治協商會議全國委員會提案辦理協商辦法》，彰顯了提案工作在推進社會主義民主政治建設中的重要作用。

提高提案質量專門文件的制定。1985年，全國政協六屆三次會議提出了提案時間不限、內容不限、人數不限，支持和鼓勵委員通過提案渠道為社會主義現代化建設獻計獻策，使得提案數量大大增加。提案質量是提案的生命。2000年修訂的《提案工作條例》，把提案質量、提案辦理質量和提案服務工作質量的提高作為提案工作的中心。2018年修訂的《提案工作條例》更加突出提高提案工作質量，落實習近平總書記強調的“政協提案不在多而在精”的要求，把“注重質量不比數量”作為提案的基本要求予以明確。①2018年10月17日，全國政協辦公廳轉發《政協全國委員會提案委員會關于提高提案質量的意見》，這是人民政協歷史上第一個關于提高提案質量的專門文件，為提高提案工作質量提供了堅實的制度保障。

改革開放前后提案工作比較

提案數量對比。提案數量反映了政協委員所代表的界別群眾政治參與的狀況，從一個側面反映著我國民主政治的發展程度。改革開放之前的30年，提案數量不僅相對較少，而且也隨政治環境變化波動較大。例如，政協一屆全體會議提案數量為14件，全國政協一屆至四屆會議提案的數量分別為193件、451件、809件和81件。②改革開放以來，提案工作得以恢復、重建和快速發展，政協委員等提案者參政議政的熱情逐年高漲，提案數量逐年增加且辦復率高。例如，全國政協五屆至十二屆會議提案數量分別為3494件、7661件、9627件、11711件、17722件、23081件、28930件和29400件。①不難看出，改革開放以后，提案工作更能充分地反映民意，體現了中國民主政治的進步。

提案工作制度化建設對比。改革開放以前涉及提案工作的制度性文件只有兩個，即《中國人民政治協商會議第一屆全體會議議事規則》和《提案審查委員會工作方案》。改革開放以來，有關提案工作的專門制度性文件僅全國政協就有近30個，涉及提案辦理和審查、提案質量、重點提案遴選與督辦以及提案委員會工作等，已經形成了一整套較為成熟完備的制度規范。進入新時代，提案辦理協商進入快速發展時期。黨的十八屆三中全會以及2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》和《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，都對提案辦理協商作出了相應規定。2015年，全國政協還出臺了首個提案辦理協商專門性文件。提案工作制度的發展變遷正是中國民主政治不斷發展的反映。

提案工作不斷推動中國民主政治發展

提案工作具有制度成熟、程序規范、內容廣泛以及保障有力的獨特優勢。改革開放后，許多具有前瞻性、戰略性和重要價值的提案被納入黨政部門科學民主決策之中，推動著中國民主政治不斷發展。特別是黨的十八大以來，各級政協積極開展提案辦理協商會，成效顯著，積累了寶貴的協商民主經驗。當前，全國政協已經形成了以全體會議為龍頭，以專題議政性常委會議和專題協商會等為重點，以雙周協商座談會、對口協商會、提案辦理協商會等為常態的協商議政格局。提案辦理協商會是這一協商議政格局的重要一環。

提案是公民有序政治參與的重要渠道。盡管只有具有一定資格的主體才能提出提案，但是提案本身匯聚著提案者所在界別的民眾意愿。政協委員敢于直言，能夠反映群眾呼聲，做到下情上達。2019年全國政協評選出政協成立70年100件有影響力重要提案，其中改革開放以后的提案88件。“人們發現，諸如實施每周五天工作制、設立國家公祭日等不少事關經濟社會發展全局、涉及群眾切身利益的重要決策和規劃，都源自相關政協提案的智慧。這從一個側面彰顯了我國國家制度和國家治理體系堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢。”②

綜上，改革開放以來，人民政協提案工作制度的恢復、重建與發展已成為中國民主政治不斷進步的縮影，透視著中國民主政治的發展進程。隨著社會主義協商民主的深入開展，提案工作這一基于中國本土生長起來、符合中國文化習慣的協商民主形式，必將有更為廣闊的發展前景。

（本文是2019年度教育部高校示范馬克思主義學院和優秀教學科研團隊建設項目“中國特色社會主義協商民主教學研究”〈項目編號：19JD‐SZK056〉和2019年北京聯合大學人才強校優選計劃項目“改革開放40年人民政協理論創新進程與經驗研究”〈項目編號：BPHR2019CS07〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]朱訓，鄭萬通.中國人民政協全書（上卷）[M].北京：中國文史出版社，1999.

[2]人民政協提案工作70年[M].北京：黨建讀物出版社，2020.

（作者簡介：林宏彬，北京聯合大學馬克思主義學院副教授，習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員）

責任編輯/梁齊勇

①朱訓、鄭萬通：《中國人民政協全書》（上卷），中國文史出版社1999年版，第81頁。

②政協重慶市委員會：《人民政協提案工作概論》，重慶出版社2015年版，第14—15頁。

①《人民政協提案工作70年》，黨建讀物出版社2020年版，第182頁。

②同上，第334頁。

①《人民政協提案工作70年》，黨建讀物出版社2020年版，第334頁。

②曹平：《“中國之治”的制度“密碼”》，《人民日報》2019年12月2日，第9版。