欠發達地區人大參與式預算的實踐與困境

陳宏衛

審查和批準財政預算、監督財政預算的執行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，是人大監督工作中的重中之重，也是地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要途徑和方式。近年來，各地人大按照監督法對預算監督的規定和要求，積極創新、敢于突破，在預算監督方面進行了有益探索。

一、開化縣人大預算監督實踐

浙江省衢州市開化縣人大及其常委會根據當地經濟條件不發達、可用預算資金量小的特點，選擇了預算建議安排和政府重點投資項目為突破口，對財政預算進行監督。

（一）推動預算草案審查關口前移，行使預算安排建議權。針對地方財政預算編制審查由政府“編草案”、 黨委“定盤子”、人代會審議批準情況，2007年下半年，開化縣人大常委會開始著手預算草案審查關口前移工作，主要做法：（1）縣人大常委會各工作機構在10月份前對所聯系的部門、鄉鎮近幾年的經費預算情況進行摸底調查，對下一年度財政預算安排提出初步建議。（2）在各工委辦調研的基礎上，主任會議根據新年度財力情況，結合常委會審議專項工作中提出的有關加大財政資金投入的建議，對年度財政預算收入和支出安排提出原則性意見。（3）縣人大常委會召開主任會議聽取縣財政部門對預算建議落實情況的匯報，沒有落實的建議，財政部門要作出說明。

（二）把握重點內容，強化政府重點投資項目監督。政府重大投資項目需花費巨大的財政資金，既是人大計劃監督的重要內容，也是人大預算監督的重點內容。針對以往政府性投資項目都由政府部門單方面審批，項目決策、投資管理缺乏科學性、規范性和公開性的現象，開化縣人大常委會于2010年制定了《開化縣人民代表大會常務委員會關于政府重大投資項目監督的規定》，對監督對象、監督內容、監督程序等都作了詳細說明，要求縣政府向縣人大常委會提交計劃草案時，要同時提交政府投資項目計劃草案及其說明。縣人大常委會開展集中初審，提出審議意見，交由政府落實。經縣人大常委會審議后，縣政府將年度投資額在500萬元以上的政府投資項目單列成冊，在人代會上印發，交由人大代表進行專題審議。

二、開化縣人大推進溫嶺參與式預算的困境

從浙江省預算監督的實踐看，溫嶺參與式預算監督是探索基層民主實踐的典型案例，具有樣板意義，但要在開化縣這樣的欠發達地區全面推廣溫嶺參與式預算還有一定困難。

（一）經濟發展程度的差異。經濟基礎決定上層建筑，參與式預算的成功正是得益于溫嶺市高度發達的民營經濟。2012年，溫嶺全市實現生產總值705.9億元，完成工業增加值324.38億元，連續多年名列全國綜合實力百強縣。民營經濟的高速發展，不斷培育和壯大了企業家的隊伍，也激發了廣大企業家參與政治生活的熱情。眾多民營企業家的積極加入正是參與式預算向縱深方向發展的不竭動力。因區域經濟發展不平衡，開化縣的經濟發展程度與處于工業化發展中后期的溫嶺市相比差距很大，民營企業家的規模和參與政治的熱情也與溫嶺不可同日而語。

（二）基層民主進程不一致。參與式預算的成功離不開溫嶺多年的民主懇談實踐。從村級組織開始試點的民主懇談制度，充分調動了基層群眾的民主熱情，提高了公民參與社會管理的能力。通過6年的實踐與摸索，民主懇談制度于2005年被引入到鄉鎮財政預算，溫嶺的參與式預算才正式走上臺面。溫嶺參與式預算的全面推開，更是有多達4萬人參加的參與式預算參與庫和有近500人參加的專業人才庫的支持。開化縣雖有“三民主四公開”等形式的基層民主實踐，但基層群眾真正參與社會管理的機會并不多，群眾的民主意識還未完全覺醒，要從鄉鎮一級開始推廣參與式預算難度很大。

（三）地方財力保障水平不同。實行參與式預算的一個重要條件是擁有充足的資金。充足的地方財政收入可以增加市民直接選擇政策的可能性，政府享有的財政靈活度越大，市民就可以對選擇新的預算編制產生更大的影響。2012年，溫嶺完成財政總收入72.2億元，完成地方財政收入38.9億元，為參與式預算的推廣提供了財力保障。從開化縣當前財政收支看，地方政府支出大于收入，很多資金來源依靠于上級政府的轉移支付或者來源于不確定性很大的項目建設資金，明顯沒有足夠的實力支撐參與式預算的推廣。

（四）政治創新的動力不足。參與式預算作為一項改革創新，需要地方政府黨政主要領導和其他決策者具有推進改革的明確政治意志。作為中國第一家股份合作制企業誕生地的溫嶺，其地方黨政主要領導一直具有相對開明的政治胸懷，能夠也愿意接受新鮮事物。在溫嶺參與式預算受到廣泛關注之后，政治創新的慣性促成了參與式預算從一個鄉鎮推向全市16個鄉鎮（街道），并最終上升到縣市級層面。

（五）要有關鍵人物的推動。溫嶺參與式預算的成功與兩個關鍵人物的努力分不開。溫嶺改革能夠成功最大的原因可能是陳弈敏的堅持。陳弈敏，溫嶺市委宣傳部理論科副科長，從1999年民主懇談伊始，便設計了其中的每一個環節和每一個關鍵點，更是在2005年把民主懇談引入參與式預算的關鍵人物。另一個推動溫嶺參與式預算全面推開的關鍵人物則是現任溫嶺市人大常委會主任張學明。其先后出任過溫嶺市副市長、市委副書記、政協主席等職務，四套班子的經歷，讓張學明在溫嶺政界有極高的威信，正是他的支持和努力，使民主懇談制度全面與人大監督相結合，完成了溫嶺參與式預算的再次升華。

三、開化縣人大深化預算監督的路徑選擇

溫嶺參與式預算的誕生與發展有必然性也有偶然性，其他地方要全盤照搬不可能也不現實。因此開化縣人大應從欠發達地區社會經濟的現實出發，在堅持既有的預算監督成果，充分吸收溫嶺參與式預算監督的精髓和遵循現有憲法框架的基礎上推動其繼續向前發展。

（一）推動預算公開。預算是政府活動的一面鏡子，參與式預算位于行政系統與公民社會的交界處，同時也是兩者之間的橋梁和紐帶。有效的參與離不開財政預算信息的對稱，因此溫嶺參與式預算的前提就是預算公開。只有預算公開，人大代表和公眾才有參與預算監督的機會。一是預算草案內容要公開。預算草案應在人代會召開前一定時間內發給與會人大代表，讓人大代表有足夠的時間對草案內容進行調研和征詢群眾意見。二是預算編制過程要公開。財政部門在編制年度預算時，要多深入基層、多聽取人大代表及公眾意見，特別是編制重大項目支出時可以采取聽證會等方式向全社會公開。三是預算執行結果要公開。人大代表和公眾對預算的監督不應局限于過程。財政部門要及時把全縣預算執行情況、各部門預算執行情況在縣內主要媒體上進行公開，對重大項目支出的績效評價也應向社會公布。endprint

（二）細化預案編制。從當前人大代表結構上看，縣鄉兩級人大代表大多來自于農村，具備專業財政財務知識不多，如果要對專業術語很多、數字很籠統的預算草案進行審查，勢必會造成審查走過場。因此只有細化預算草案才能推動預算草案審查進入實質。一是要對專業術語進行解釋。預算草案所提供的預算科目一般到“類”“款”為止，財政部門應在附注說明中對該類科目進一步細化到“項”“目”，以便于代表弄清該科目所含內容。二是要對大數據進行分解。現在預算草案數據很籠統，人大代表搞不清楚該數據的構成，自然也弄不懂該項資金的來龍去脈。只有把大數據分解成項目數據，才能夠讓人大代表審議得明明白白。三是要細化新增公共財政支出和“三公”經費的內容。從監督內容上看，諸如工資福利支出等剛性支出在預算審查時都不會有較大的問題，公眾關注的熱點和代表監督的重點就是新增支出和三公經費。因此預算草案中要對新增支出的必要性、合理性進行解釋，要對三公經費規模的大小、使用的方向進行細致的闡述。

（三）發揮代表作用。因預算草案不公開、難看懂造成了人代會審議時人大代表無話可說、沒有意見好提。因此在推動預算公開和細化預算的基礎上，要加大代表培訓力度，讓人大代表審議財政預算草案時，看得懂、有話講、有意見提，切實讓民意滲透到財政預算中。一是要有專門的預算審查時間。現在的人代會對政府工作報告討論審議較多，財政預算草案、國民經濟與社會發展計劃及其他事項一般合計只有半天，代表即使有意見提，也未必有足夠的時間用于審議發言。因此要增加財政預算審查的時間。二是要請財政及相關部門現場解答。對一些收支的科學性、合理性問題應有相關部門對代表提問進行現場解答，滿足代表知情權。三是可以行使預算修正權。對代表意見反映比較集中的預算安排，經大會主席團審查，可以由多名代表聯名提出預算修正案交由大會表決。

（四）逐步踐行全口徑預算監督。當前縣級人大對預算的監督主要集中在公共財政預算，離黨的十八大報告提出的“要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”要求還相去甚遠。縣級人大及其常委會可以根據上級人大的部署和監督工作需要，按照從易到難原則，逐步把社保資金預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、政府性債務預算納入監督范圍。

參考文獻：

[1]張學明：《參與式預算：協商民主的生動實踐》，載《人大研究》2013年第3期。

[2]張學明：《從政府預算到公共預算——關于浙江省溫嶺市參與式預算的實踐與思考》，載《人大研究》2010年第2期。

[3]張學明：《地方人大預算審查監督能力建設的溫嶺路徑》，載《人大研究》2011年第8期。

[4]朱圣明：《溫嶺參與式預算基本經驗探析》，載《地方財政研究》2013年第4期。

（作者單位：中共浙江省衢州市委黨校）endprint