簡論人大決議的起草

趙立新

作出相關問題的決議是各級人大及其常委會的一項重要職權，對比立法和監督工作，人大決議并不像立法說明、調研報告（視察報告）那樣有大致固定的體例形式和相對成熟的起草經驗，實踐中也缺乏一套可資借鑒的質量標準，往往使決議的起草者無所適從。2010年1月和2013年11月，作為工作人員，筆者先后參與起草了吉林省人大常委會《關于加快推進長吉圖開發開放先導區建設的決定》和《關于突出發展民營經濟的決議》。基于此，結合工作實際，筆者擬對人大決議的起草談些不成熟的看法，以求教于大家。

先說明一點，人大作出的“決議”和“決定”并不完全等同，二者在適用范圍及寫法方面都是有差異的，本文不欲就此詳述，筆者下面謹以“決議”作為展開論述的視角。其一，決議性質屬于人大四項職權中的“決定權”，各級人大及其常委會作出決議是憲法賦予權力機關的法定職權，從法理淵源而論，人大決議的法律地位直接來源于憲法，其權威性、嚴肅性不言而喻。其二，一般而言，決議都具有可執行性。各級權力機關作出決議，其追求的法律效果在于執行。決議如果沒有可執行性，則作出決議的意義、目的就無法實現。其三，決議具有法律強制性，這是由決議的可執行性派生而來的，也是由作出決議的主體即各級人大及其常委會作為權力機關的法律地位而決定的。從理論上講，如果決議對象行為人（包括自然人、法人及非法人組織）違反了決議的內容，就要承擔相應的法律責任。其四，就法理而言，相關的審議活動應作為啟動決議的前置程序。換句話說，決議的產生一定要在國家權力機關的法定會議（人代會、常委會會議）上對相關議題、報告進行審議并正式表決通過后方可作出，這也是決議的程序合法性要求。

依筆者看來，要做好決議的起草工作，需把握以下三點：其一，熟悉、了解擬作出的決議內容，做到心中有數，有的放矢。譬如在起草上述關于長吉圖開發開放先導區建設和發展民營經濟的決定、決議之前，起草者一定要學習、掌握吉林省長吉圖開發開放先導區建設及民營經濟發展的情況，這是高質量完成起草工作的前提。其二，要牢牢把握住國家權力機關的站位，選擇合適的材料視角。作為人大及其常委會作出的決議，要著重謀劃本行政區域內的重大事項，立足于對“一府兩院”的監督，不應過多拘泥于具體工作事項和細節安排，更不應干預政府和司法機關的正常工作。其三，決議草案篇幅不要過長，決議提出的執行事項和要求應力求簡潔、清楚、明白，避免過多口號式、虛化式語言。

聯系到決議的篇章、體例、結構，就具體起草方法和技術而言，筆者提出以下建議：第一，導語部分。這是決議的開篇，這一部分要交代作出決議的背景（如在人代會或常委會會議上通過審議某項議題、報告而決定作出決議）、緣起以及目的，語言宜精煉，過渡要自然，大約以二三百字的篇幅作為鋪墊，然后就進入到決議的主體部分。第二，對決議內容和主題的意義性闡述。如上例中對吉林省進行長吉圖開發開放先導區建設和突出發展民營經濟工作重要意義、重大作用的概述，以此說明作出相關決議的

必要性。第三，以地方國家權力機關的視角，對政府以及政府各相關部門就決議中所涉的專項工作、專項任務提出宏觀性目標和要求，督促政府盡職履責，推動工作的全面落實，這是決議的重點和核心部分。第四，聯系決議內容和事項，對司法機關提出要求，督促其依法行政、公正司法。如在突出民營經濟發展的決議中，重點強調了司法機關要對各種所有制企業提供平等的法律保障，重視軟環境建設等等。第五，在落實決議的過程中，人大自身要完成的工作。立足于人大的基本職能，重在法制保障、督促監督以及檢查落實等幾個方面。第六，結語部分。人大作出的決議，一定要體現出人大是人民意志的代言人和表達者的屬性，所以決議的結尾一般都作倡導性表述，如號召全體人民團結起來，為完成決議中的工作目標和任務而努力奮斗。

（作者單位：吉林省人大財經委）endprint