依靠法治引領并推動我國社團改革進程

秦威

10月22日，《人民日報》以《用法治精神推進改革大業》為題，解讀黨的十八屆四中全會的精神，指出：“推動中國改革破浪前行，離不開法治的引領”。

“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用”，這是習近平總書記治國治黨的要求，是對改革與法治關系的深刻總結，也明確指出了繼續推進改革大業的法治路徑。從十八屆三中全會在全面深化改革藍圖中強調“建設法治中國”，到十八屆四中全會首次以依法治國為主題，宣示了黨中央高揚法治旗幟、開創全面深化改革新格局的堅定信念。

十八屆四中全會提出的法治精神與戰略目標，對于中國社會組織及其管理工作來說，著實令人振奮。

一、社會法治管理進入新階段

社會組織是一個社會的重要組成部分，他們的出現不依賴于某一個時代政府的意志，而是社會文化經濟活動的天然產物，回顧古今中外的民間社團發展史，莫不如此。在古代中國，有關商會（公會）的問題，各朝政府都要介入管理與仲裁;而在近代的西方，對民間組織的管理也因各國對大陸法系與英美法系的不同采用，而產生了不同的管理體制。就我國對民間組織的管理而言，在不同的時代有不同的做法，而且也處于不斷發展中。1950年9月，政務院發布了《社會團體登記暫行辦法》;1989年10月，國務院發布了《社會團體登記管理條例》;1996年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出了《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》;1998年9月，年國務院頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，并修訂《社會團體登記管理條例》

截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業單位23萬個，基金會3713個，從業人員超過1200萬人，還有大量的民間組織事實上存在并開展活動，但卻因沒有足夠的資金來源和活動場地，或因找不到“掛靠單位”而無法取得合法的身份和地位。這應該可以說明我國社會組織在法治管理中所處的不利地位。但是隨著改革開放的進程，我國社會組織的整體實力不斷提升，已成為政府職能轉移的主要承接者、社會政策的重要執行者和社會服務的重要提供者，成為我國社會主義現代化建設不可或缺的重要力量。同時，這又是我國社會組織群體的一個現狀。

20年來，中國社會組織不僅在數量上大發展，社會組織涉及的領域也大為拓廣，更重要的是中國的社會組織與經濟社會改革與發展的關系十分密切，運作中涉及的各種問題與矛盾也很復雜，這與國外民間組織的情況完全不同。因此17年前發布的法規，在現實的操作中遇到了很大的矛盾。

鑒于上述問題，我國社會組織界、學術界與社會組織管理機構多次提出修訂前述的有關法規，但都無果而終，其中各種原因不再贅述。我們回顧20年來中國社團的發展進程，所見的是法治路前行蹣跚。但是今天我們相信，四中全會的精神無疑將推動中國社團法治的進程。

二、依靠法治推進社團改革任重道遠

近20年來，隨著我國社團的發展以及社團在社會生活中發揮的作用愈來愈大，社團與社團管理部門，也愈來愈受制于現有社團管理法規的局限性。因此，學者們多次建議全國人大常委會將對社會組織的管理法規納入立法規劃，組織專家對社會組織的概念、管理體制、社會監督、主體自律和扶持保護措施等進行深入研究，對民間組織的資金來源、財務、人事管理和員工社會保障等政策進行全面的立項調研。

隨著我國社會組織發展，黨與政府對社會組織作用的認識加深，特別是黨的十八大及三中全會對社會組織的建設發展提出了十分重要與可操作的方向，我國對社會組織的管理也逐步出臺了改革措施。如2005年，為了規范民間非營利組織的會計行為，提高其會計信息質量，財政部根據《中華人民共和國會計法》及有關法規，制定并發布了《民間非營利組織會計制度》;2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》及其分工方案公布以來，全國多數地方都已開展或試行了社會組織直接登記。

但是社會組織自身管理因法制的欠缺依然存在諸多困難。如員工聘用、勞動權益保障方面無章可循，財產所有權和機構治理方面無法可依，制度風險大，可持續發展前景堪憂。我們在近年開展的社會組織入戶評估過程中，了解到有關社會組織因財產所有權受到侵犯，但卻得不到法律保障的案例。又如地方政府管理部門無法依照社會組織的管理法律、法規、制度對社會組織出現的問題進行治理和監管，因為雖有監管之名，卻實無監管之權，管理上的“真空”也使社會組織良莠不齊的現狀難以得到校正。還由于制度欠缺和法律法規滯后等原因，使得一些有官方背景的社會組織占有和支配較多的公共資源，而更多的“草根”組織卻沒有足夠的資源為公共事業開展業務，廣大社會組織無法獲得一種合理而有序競爭的社會環境。

長期以來，我國社會組織管理與運作中，官會不分，官民一體，是造成社會組織各種問題的癥結所在。依法治國的關鍵是要依法行使國家權力。國家權力的載體是官員，依法治國首先要治官。而加強社團法治也有一個治官的問題。新華社10月13日的一篇文章指出：“多個省份5000多領導‘扎堆社團”，文章提到“科技部主管社團近半法人代表為領導干部”，“公權加盟撐場，民間社團變味異化”的問題值得深思。法治社會的一個重要內涵是保障權利與利益的公平，而眾多領導干部加盟社團，造成了公共資源向這些社團傾斜的不公平局面，以及通過對公權力的使用，使一些社團成為所謂的“二政府”，這些都是對加強社團法治建設的干擾與反抗。我國有關社團法規近20年無法進行修改，與有關領導與政府部門對相關社團利益的占用不無關系。

而基于法治的社會治理的變革，已經給社會展示出法制的力量與成果，如前所述的《民間非營利組織會計制度》的發布與執行;各地民政部門受理社會組織直接登記等等，大多數社會組織財務管理因此得以改善，一批民間組織得到社會的身份認可。這足以證明：法治的精神滲透到社會組織改革領域的里，形成制度化，是可以確保其改革的穩健前行。

社會組織是應現代社會發展需要而產生的，政府不可任其隨波逐流，更不應守著舊有的認識和態度限制其正常發展。因此，根據我國國情，制定相關的法律來規范社會組織的行為，引導他們朝著健康、有序、有益于社會公眾利益的方向發展是當務之急。要在現有“兩條例、一辦法”的基礎上，盡快地建立我國規范和治理社會組織的法律體系，將社會組織的日常管理工作全面地納入法制軌道。

靠法治為改革護航，是全面深化改革的基本遵循。加強社會組織的法制建設是中國社會發展與改革的重要保障之一，完全符合法治是治國理政的基本要求與方式。只有如此，才能確保我國社會組織的改革、發展與創新有秩序、不走樣，行穩致遠。