“城中村”改造難題破解對策思考

梁紅軍

經過35年改革開放大潮的洗禮，中國社會經濟得到了全面發展，當前正處于全面建成小康社會的關鍵階段。原有大中型城市的快速推進，新型城鎮化的全面鋪開，“城中村”問題成為一種普遍現象，甚至成為一種傳媒現象，不斷見諸于政府工作報告，成為街頭巷尾人們十分關心的重要問題。由于缺乏統一的規劃和管理，“城中村”問題愈演愈烈，成為影響城市經濟、社會、環境、建設可持續發展的瓶頸，困擾著城市政府及其職能部門。

一、當前我國“城中村”改造面臨的主要問題

一是村民觀念層面的問題。包括“怕吃虧”心理、傳統的居住理念阻礙居住方式的轉變、對改造后生活缺乏保障的擔憂、對兌現改造承諾的擔憂、少數村民唯錢是圖阻礙改造進程。二是利益分配層面的問題。“城中村”改造中的矛盾還集中出現在利益再分配時，也就是利益在集體和個人、個人與個人之間如何再分配、再調整的問題。三是改造操作層面的問題。包括黨員、干部在思想認識上存在一定的差異、改造建設成本高昂影響財務平衡、改造經驗不足影響公平效益。

二、平穩推進我國“城中村”改造的意見與建議

（一）統一認識，形成機制，奠定“城中村”改造的組織保證

一要搶抓機遇、遵循科學、勇于擔當。要認清形勢，樹立信心，明確認識到“城中村”改造既是挑戰又是機遇。既要有搶抓機遇、勇于擔當的勇氣，也要有科學決策、按規律辦事的智慧。

二要從組織人事入手，形成機制。村級組織要抓好“城中村”改造工作的組織領導管理工作，保證黨員、干部、村民代表和相關部門積極配合解決“城中村”問題。組建一套專門班子，制定一套適合本村情況的工作方案，形成一套科學、完整的改造規劃。

三要協同配合，構建高效推進機制。地方政府在“城中村”改造過程中，做好領導和服務，為每個“城中村”設計好未來遠景，做好指導、規劃、宣傳、聯系等工作，讓“城中村”改造成為一種在政府指導下的村民自治建設行為，改造過程成為在政府的統一領導和精心組織下，協同配合，高效推進的行為。

（二）觀念引導，激發村民積極參與

一要做好居住理念、生活環境、經濟效益、政策發展四方面的引導。從居住理念上引導：要做好前瞻性的引導和教育，全面宣傳現代居住理念，從根本上轉變村民的思想意識。從環境上引導：實施“城中村”改造，可以從根本上改變“只見新房不見新村”的現狀，徹底整治農村“臟、亂、差”環境，杜絕農民濫建出租房導致社會治安惡化的現狀。從經濟上引導：要通過巧算經濟賬，讓村民認識到通過“城中村”改造，村民經濟收入將持續穩定增長，保障將更加完備。從政策發展上引導：進一步創新相關政策，強化推進“城中村”改造的政策導向，創新工作思路，完善方案，最大限度地保證公正公平。

二要鼓勵村民積極參與。充分尊重民意是做好“城中村”改造的一條不變規律。我們應當充分發揮村民代表、黨員、回村大學生、社會賢達、企業主等的引領作用，充分發揮村民的自治作用。當“城中村”的改造成為村民自治行為后，對那些不愿拆遷、妨礙拆遷的村民形成被村民“千夫所指”的態勢，讓改造成為民眾自發的行為，解決強制拆遷這一瓶頸。

（三）規劃先行，強化政策保障

一要嚴格規劃控制，引導“城中村”良性演變。控制“城中村”現有的規模，不再審批新的宅基地。重點控制用地性質和控制主干道兩側重要建筑，嚴禁非法建設永久性建筑物。

二要高起點編制城市規劃，做到控制性規劃全覆蓋。規劃應充分考慮城市功能、基礎設施的發展水平及城市容量的適度控制標準，確定城市基礎設施布局和建設開發時序，在宏觀層次上發揮對城市未來整體地價、房價的引領作用。

三要注重提升建設的質量和品位，提高規劃、設計、建筑水平。根據“城中村”周邊城市功能類型進行個性化設計，制訂個性化的改造方案。

四要完善和落實各項保障措施。在“城中村”改造中，要逐步探索并推行農村經濟合作社股份制改造，完善和落實經濟政策保障措施，推進農民“四金”（薪金農民、保障金農民、租金農民、股金農民）化發展。

（四）因地制宜，選擇合理開發模式

歸納兄弟省市改造經驗，開發模式主要有三種：一是村集體以“城中村”改造的名義自行組織開發建設。二是由開發企業獨資或者由開發企業和農村集體經濟組織合資合作進行“城中村”改造。三是名義上由土地儲備機構實施拆遷，實際由土地儲備機構委托開發企業墊資拆遷。這三種模式各有利弊，需要我們因地制宜，在廣泛征求群眾意見和建議的基礎上，不斷總結探索合適的開發建設模式，從而推動我國“城中村”改造工作平穩有序進行，真正使廣大群眾受益。

（作者單位：中共河南省委黨校科技文化教研部）