淺談中原經濟區建設中河南省農村土地確權的困境與對策

崔麗娜

(洛陽理工學院，河南洛陽471023)

中原經濟區建設的重要任務之一是統籌城鄉發展、破除城鄉二元分割。要統籌城鄉發展、破除城鄉二元分割，關鍵環節在于農村產權制度改革。改革農村產權制度，必然要求對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權及房屋所有權等進行確認登記，而其核心是土地權。沒有土地的確認，其他如林權、水利設施權的確認就是一句空話。因此，農村集體土地產權制度改革是整個農村產權制度改革的核心，也是農村產權制度改革最直接、最重要的基礎性工作。

一、河南省農村產權制度改革的基本情況

為了貫徹落實十七屆三中全會精神和《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》的文件精神，河南省國土資源廳于2011年6月10日頒發了豫國土資發66號文件。文件規定為加快推進河南省農村土地確權登記發證工作，要求2012年年底完成農村集體土地所有權證確權登記，并發放到每個具有所有權的農民集體經濟組織的工作。河南省政府于2011年10月9日頒發豫政77號文件，批轉省國土資源廳、財政廳、農業廳制定的《關于加快推進全省農村集體土地確權登記發證工作的意見》，進一步提出，農村宅基地使用權和集體建設用地使用權登記于2012年上半年開始籌備，2012年9月30日前開始，2015年12月31日基本完成。

河南省各地市縣認真貫徹文件精神，于2011年12月展開了集體土地所有權、農村集體建設用地所有權和農村土地使用權的登記確權及發證工作。各地市陸續對轄區內農村土地情況進行重新調查和確認;成立了專項領導小組負責和指導農村集體土地確權登記和發證工作;根據河南省各地市縣的實際情況，確定了農村土地產權改革的試點范圍;提出了相關信息管理方法;審查并招標確定地籍測繪作業單位。截至2013年11月，河南省農村集體土地所有權登記發證工作已基本完成。農村宅基地和農村建設用地的土地確權工作于2013年9月開始推進，截至2013年年底，全省已完成30%左右的土地確權工作。

二、河南省農村土地確權面臨的問題和困難

當前河南省農村集體土地確權登記發證工作進展良好，取得了一定的成績，但由于存在經費落實不到位、宣傳力度不夠、地籍信息確認困難、法律層面支撐缺位、應急機制尚未建立等問題，致使此項工作在一些地方進展緩慢，甚至擱淺。

(一)地界界限不清，歷史遺留問題較多，邊界權屬爭議普遍

完整的地籍信息是農村土地產權改革的基礎，它包括權屬調查、地籍測量、土地登記、地籍檔案管理、地籍信息系統建設等工作內容，并涉及到登記信息技術程序問題。一些地市的農村土地產權改革進行到地籍測量的環節時，有40%左右的村委會之間因歷史遺留問題造成的地界界限不清，無法標定土地權屬界址點、線，因此也就無法為地籍測量提供測繪依據。有些轄區的牧業鄉，混牧現象嚴重，歷史上沒有形成固定的行政區域界線，這種情況還包括一些山區和林區。邊界權屬爭議問題的存在容易引發新的矛盾糾紛，影響社會穩定，因此，一些地方產權改革工作已擱置。

(二)管理層面的地塊面積存在爭議

管理層面的地塊面積爭議問題實際表現為“證地不符”，即農戶承包證書上的地塊和實際面積不一致，通常是實際面積大于承包合同和權證上的面積。形成這個問題的原因主要有以下幾個方面:

1.農業稅費與承包面積掛鉤時期，為了盡可能地減輕負擔，人為地將承包合同和經營權證上的面積縮小。

2.部分農戶私自開墾集體荒地不上報，管理部門既沒有查處、也沒有確權發證。

3.為了應付檢查，突擊簽訂承包合同、發放經營權證書，證書、合同與實際承包土地不符。

4.落實退耕還林政策，有些地方發放林權證與土地承包經營權證互不銜接，“一地兩證”現象比較普遍。

5.因土地征用后，承包合同和權證的收回、變更等事項辦理不及時，出現有地無證或有證無地的現象。

(三)缺乏相關法律層面的支撐

自國家開展農村產權制度改革以來，國家和省政府為開展農村集體土地確權登記發證工作頒布了相關的文件和法規政策，但在確權的效力、地籍調查工作的監理等問題上卻缺少相應法律法規的支持，無章可循。產權明晰、證照齊全、無法律上的爭議是確權階段的工作目標。確保確權工作依法有序進行和確權結果合法有效是農村產權制度改革確權階段的重要內容。但在實際工作中，沒有有效的法律來確保測量結果的效力及實測面積與臺賬面積的效力，對確權登記發證的手續和監督等方面也缺乏相應的法律法規進行約束，導致試圖利用土地登記發證機會將違法用地合法化的現象時有出現。

(四)改革工作宣傳力度不夠

很多基層農民群眾觀念陳舊，顧慮多，風險意識差，擔心改革后自身的利益受到損害;而有些基層“三權”發證的工作人員，對農村土地產權改革工作的重要性認識不夠，認為這是農戶自己的事，工作熱情不高，支持、引導和服務工作不夠，對改革政策解讀不到位，無法解答農戶的疑問。

(五)改革工作經費不足

依據《中共河南省委、河南省人民政府關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的實施意見》的文件精神，農村集體土地確權登記發證有關工作經費應足額納入本級財政預算。各級財政、國土資源部門要加強農村集體土地確權登記發證專項資金使用的監督檢查職責，確保農村集體土地確權登記發證專項資金專款專用。由于各級政府在“十二五”期間計劃實施項目較多，財政十分困難，足額落實經費有很大的難度。有些地方財政部門沒有將計劃中的“三權”發證資金撥付給國土資源等相關部門。如某地市，根據《河南省農村集體土地確權登記發證測繪作業單位資質管理暫行辦法》規定，對“三權”確權工作測繪作業單位進行招標，2012年5月已完成招標，并與作業單位進行了工作協商，到7月份，測繪作業單位已到位，準備前期工作，但因經費不到位，工作已全面停止。

(六)針對地界權屬爭議，缺乏應急機制

在有些地方，由于歷史原因，鄉村之間存在著地界不明顯等問題，匆忙開展產權確權頒證工作，使農民感到權益受到損害，往往會發生群體事件，甚至村民會械斗，而當地相關部門處理此類突發事件卻沒有建立應急機制，解決的辦法，一般會派公安或武警進行應急，致使事態擴大，導致工作停滯。

三、解決河南省農村土地確權問題的對策建議

(一)勘察地界界限、協商解決歷史遺留問題和邊界權屬爭議

在開展土地確權、頒證工作中，首先要對村(鎮)村(鎮)之間的地界界限進行調查摸底，通過召開村委會議、村民會議等方式把情況摸清楚，凡是村、鎮存在土地邊界權屬不清、有爭議的歷史遺留問題，要成立解決歷史遺留問題協調工作組，有邊界爭議要通過協調、協商、重新勘察等方式予以解決。

在開展此項工作的過程中，要遵循尊重歷史、村民滿意的基本原則，采取干部群眾參與和協商，信息公告公開的方式，防止在工作中走過場、工作方式粗暴等引發新的矛盾出現和社會不穩定事件，這些問題解決之后，方能進入產權改革程序，開展土地確權、頒證工作。

(二)確認地塊面積，解決證地不實問題

針對農戶承包證書上的地塊面積和實際面積不一致，通常是實際面積大于承包合同和權證上的面積等問題，在此次確權發證過程中，要進行重新丈量，重新確認，廢除原證書的法律效力。

(三)健全法規制度完善咨詢服務機制

妥善解決農村產權制度改革中的新情況、新問題，需要建立完善的地方法規和制度，為農村產權制度改革順利進行提供法律保障。同時，也要完善咨詢服務機制，為村民提供法律咨詢服務，保護農民的合法權益。

1.確定各產權主體的權利、義務關系，規范其土地使用、流轉和補償等行為，界定土地管理部門的權限、義務及行政行為，嚴禁利用土地登記發證機會將違法用地合法化。

2.針對《農村土地承包法》表述過于寬泛、缺乏實施條例等問題，河南省應出臺補充條例。

3.制定符合河南省省情的土地抵押貸款法規。

4.建立農民土地權益遭受侵害的法律咨詢服務機制。

5.建立健全農村地籍調查工作監理的法律和制度。

6.建立健全農村基層自治組織內部的糾紛處理機制，通過村規民約、村民委員會等途徑爭取把問題在組織內部解決。

(四)加大宣傳力度，提高村民及工作人員的認識

一些農村居民，甚至是基層“三權”發證的工作人員，對農村集體土地確權登記發證工作的重要性認識不夠，一些村民錯誤地認為土地確權是為了侵占他們的土地做鋪墊，導致村民對此項工作有抵觸情緒，工作人員的積極性也不高。建議政府應采取多種形式對村民進行政策宣傳，明確此項工作在統籌城鄉發展中的重要性，打消他們心中的顧慮，調動他們參與此項工作的積極性和主動性;對參與農村集體土地確權登記發證工作人員要組織培訓，明確要求、統一思想，確保農村集體土地確權登記發證工作順利進行。

(五)改革工作經費要做到足額預算，撥付到位

根據《中共河南省委、河南省人民政府關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的實施意見》精神，農村集體土地確權登記發證有關工作經費要足額納入本級財政預算。各級財政、國土資源部門要加強農村集體土地確權登記發證專項資金使用的監督檢查，確保農村集體土地確權登記發證專項資金專款專用。各級政府要克服在“十二五”期間實施項目多、財政資金緊張、全面落實經費難度大等困難，確保將經費足額納入財政預算，并及時撥付國土資源等相關部門，以保障此項工作的順利開展。

(六)建立獎補機制和應急機制

為加快農村產權制度改革，調動農村集體和農民的積極性，應適當建立獎補機制，鼓勵鄉(鎮)、村集體經濟組織積極推進產權制度改革，并對集體經濟組織在改制過程中發生的成本費用給予適當補貼。獎補對象是開展產權制度改革并通過考評的鄉(鎮)、村兩級集體經濟組織。獎補的原則是適當補貼、先評后獎。考評的內容和標準要結合當地改革進展程度確立考評指標。

針對農村產權改革中可能出現的突發事件，政府應事先建立應急機制，防止事態擴大化，保證當地社會大局穩定。

［1］黃季焜，冀縣卿.農地使用權確權與農戶對農地的長期投資［J］.管理世界，2012(9):76－81.

［2］于建嶸，石鳳友.關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題［J］.東南學術，2012(4):4－11.

［3］祝之舟.論實現農村集體土地統一經營的法律路徑——基于對全國12省36縣的調研［J］.現代經濟探討，2012(10):75－79.

［4］Saint－Macary，C.Keil，A.Zeller，M.Heidhuse，F.and P T M.Dung.Land Titling Policy and Soil Conservation in the Northern Uplands of Vietnam［J］.Land Use Policy，2010(27):617－627.