中國（上海）自由貿易試驗區文化產業政策解讀

□涂鳴華

2013年9月29日中國 （上海）自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區）在上海浦東掛牌，正式開始運作。從媒體透露上海將要成立自由貿易區以來，各方面對該園區的運作體制和治理方法有很多的猜測。在涉及到文化產業政策上，香港《南華早報》曾經報導在自由貿易區內一些知名海外網站如Facebook、Twitter、Youtube 等 將 被 解禁，形成信息流通的特區，外資將競爭中國互聯網服務牌照。①但2013年9月18日國務院常務會議上通過的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（簡稱總方案）打破一些人的一廂情愿，在文化服務領域上，只開放了兩項。②上海市人民政府公布的 《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，列入了對外商投資項目和設立投資企業采取的與國民待遇不符的準入措施，涉及到文化產業及相關產業有不少禁止和限制條款，如禁止投資新聞機構、禁止投資廣播電視節目制作經營公司，限制投資廣播電視節目、電影的制作業務（限于合作），等等。開放的項目不多，而禁止和限制的條款依然不少，這讓不少觀察人士產生了疑惑。黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）第24條，提出要“放寬投資準入”，因此，很多人對自貿區改革的力度表示了不滿。如何來理解現有的自貿區文化產業政策？

負面清單

負面清單（negative list）有學者指出相當于是投資領域的 “黑名單”，完整的理解應當是不能給予國民待遇的投資清單，而“黑名單”則包括危害國家安全和社會安全，以及損害社會公共利益的經營活動。負面清單是不能給予本國國民待遇的限制，而黑名單則是基于法律的禁止。對這兩者的定義應當有清晰的界定，以免公眾誤解。

以往我國外資管理一向采取正面清單的模式，即以投資產業指導目錄的形式，鼓勵外資投向政府扶持的產業。而在2013年8月16日，國務院擬提請全國人大常委會審議的在上海自貿區暫停實施若干法律規定的決定草案里，提出“為推進中國（上海）自由貿易試驗區加快政府職能轉變，探索負面清單管理，創新對外開放模式。”③從負轉正這是政府治理思路的重大改變，中央在《決定》里，將負面清單作為“建立公平開放透明的市場規則”的重要措施，保證“各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。正如上海市委書記韓正所說 “過去的目錄只告訴你哪些可以做，而負面清單告訴你沒規定的都可以做，這是完全不同的制度安排。”④

現行的制度是對外商投資采取審批和備案的管理制度，不可避免地帶來政府管理審批的項目太多，從而導致效率低下，并會留下大量腐敗和尋租的空間。此外，政府不斷發布的投資目錄客觀上也會導致企業不斷追逐政府的政策紅包，不利于發揮市場在經濟中的基礎調節作用。目前自貿區將逐步采取準入前負面清單許可管理，準入后監督為主的備案制，程序簡單，對于限制政府對于市場的過度干預將起到重要的作用。

從表面上看，現有的負面清單里，文化產業方面的內容開放力度似乎不大，反而是負面清單條款不少，這里需要從以下幾個方面來理解。一方面，負面清單是份不斷動態調整的清單。自由貿易區從提出動議到最后掛牌運行還不到10個月的時間，因此制度規范并不完備。有熟悉自貿試驗區立法工作的人就表示：“政府方面是想逐步完善，因為當時出臺的時候比較急，而且自貿試驗區尚未開始運轉，是在沒有任何經驗的情況下制定的。”⑤因此，作為中國首份負面清單先借鑒 “指導目錄”，然后根據自貿區的實際情況進一步完善。

《決定》里提出在文化等服務領域將有序開放，可以預見的未來，文化產業服務方面還會有進一步開放的空間。例如，現有的負面清單里有“禁止投資文物買賣”的條款，但根據人大常委會的授權，在自貿區內暫停實施文物保護法的有關禁止設立中外合資、中外合作和外商獨資的經營文物拍賣的拍賣企業的規定。那么未來的某段時間內，這樣“禁止投資文物買賣”的條款將會得到調整、細化，以適應自貿區的實際情況。園區內的文化產業服務機構如國家對外文化貿易基地等，也在密切關注負面清單的實施情況，及時向主管部門反饋，以便做出相應的調整。

另一方面，負面清單的長短并不一定就體現開放的實際情況。上海市委書記韓正采用了房間樓道的比喻，闡明負面清單并非越短越好。他指出“管大類好比管住一幢樓的門，整幢樓就進不去了；管中類好比管住幾個樓層，其他的樓層就可以進去了；管小類好比管住幾個房間，其他許多房間就可以進去了。”⑥這樣負面清單規定的小類越詳細，看上去清單的數量挺長，但實際上開放的空間反而更大，而且若是負面清單的小類規定越詳細，投資者和市場主體認識和理解就更為清晰。隨著技術的發展，清單以外的產業將會越來越多。對于文化產業而言，跨界的產業發展空間將大為拓展。

創立自由貿易區時反復強調了風險可控的原則，一下子放開，將未來可以做的事情提前到現在立即去做，這對改革也是不負責任的態度，所以負面清單現在也會長些。此外還有法律銜接的問題，有些負面清單上項目去除需要同不同部門會商協調，修改相關的法律才可以辦到，尤其是涉及意識形態的文化產業領域。

制度紅利

有段時間，有關自由貿易區的概念股被熱炒，園區內的房地產價格也飆漲，上海外高橋和臨港新城板塊在自貿區成立的一個月內，房價普遍上漲40%到50%。⑦這反映了長期以來人們形成的一種心態，將自貿區等同于改革開放之初在深圳等地建立的經濟特區或者是各地陸續建立經濟開放區，能夠在土地和稅收上獲得中央和地方政府超出常規的支持，所以就有園區內將對企業減免15%的所得稅，低于香港、新加坡的標準吸引國內外投資的傳言。這是對自貿區的誤解，據報道上海市長楊雄多次公開強調，上海自貿區建設的重點不是政策優惠，而是制度創新，他曾向總理表態，上海沒要政策，要改革。⑧這需要理解上海自貿區改革的意義，先從園區的名字上判斷，原本上海市有關部門報給中央的名字是 “上海自由貿易園區”，國務院主要領導同志將其改為“中國（上海）自由貿易試驗區”，這體現了自貿區將不是局部意義的特區，而是帶有全局性的全面深化改革開放的試驗區。根據中央的部署，自貿區的形式也不僅是會出現在上海，時機成熟時將推廣到全國。

自貿區文化產業的制度紅利至少包括以下幾個方面：一是相關領域對外商投資的放開，二是是治理制度改革帶來的便利，三是自貿區其他產業放開對文化產業的連帶效應。

在相關領域對外商投資放開方面包括：一、在自貿區內可以成立外資經營的演出經紀機構、演出場所單位。此前根據國家發展和改革委員會、商務部發布的 《外商投資產業指導目錄（2011年修訂）》規定，演出場所的經營鼓勵外商投資，但必須是中方控股，而演出經紀機構則屬于限制外商投資的產業，也必須由中方控股。根據這一政策利好，在自貿區內設立的外商獨資演出機構，不需要同國內的機構合作，就可以獨立申請在上海演出場館進行演出。但有關官員表示：“走出上海，外商獨資演出經紀機構還是不能作為第一申報主體，必須尋找中方合作伙伴。⑨目前來看，該舉措將會活躍上海市的文化演出市場，在不久的將來，此舉措會逐步推廣到全國。此外內地目前演出市場并不規范，市場有待培育，絕大部分的外資演出機構還是會選擇同國內機構合作。

第二項措施是允許在自貿區內設立外資經營的娛樂場所。這是非常吸引媒體眼球的政策，有大量相關新聞都將此條設為標題。但隨著負面清單的出臺，過度的解讀，如在自貿區內開放博彩業等隨之消失。上海娛樂場所的市場規模也不大，根據2011年的數據，全市文化娛樂場所的年收入是38.62億元。⑩

上述兩項在文化產業中是小比重行業，專業人士認為預示意義將大于產業意義。首先開放這兩項，帶有很強的試點意義，希望為其他文化產業的開放提供借鑒參考，保持風險的可控性。

第三項相關開放措施是允許外資企業在自貿區內從事游戲設備的生產和銷售，通過了文化部門審核的游戲游藝設備將可以在國內市場銷售。2000年，國家七部委聯合發布了《關于開展電子游戲經營場所專項治理的意見》，停止面向國內的電子游戲設備及其零、附件生產和銷售，遍布中國大街小巷的街頭游戲廳銷聲匿跡。此次銷售家用機硬件的解禁，意味著微軟、索尼和任天堂將不再需要改頭換面就可以在國內銷售，這也意味著價值數千億人民幣、擁有近3億用戶的中國游戲市場對外開放。聽聞此消息微軟公司立即采取行動，與百視通公司聯合成立了上海百家合信息技術發展有限公司，成為第一家在自貿區備案的中外合作企業，該公司從事家庭娛樂和游戲產業的技術研發以及內容聚合。索尼旗下的游戲業務也正在為進入中國市場做準備。

2012年中國游戲市場的實際銷售規模是602.8億元，比2011年同比增長35.1%，預計到2017年中國游戲市場實際銷售收入將達到1352.2億元人民幣，同比增長率為12.4%。2013年到2017年的年復合增長率為12.3%，2012年，中國客戶端網絡游戲市場實際銷售收入451.2億元人民幣，同比增長率為23%。這個市場的開放將會為游戲產業的發展帶來更大的活力。

隨著未來自貿區相關條例的出臺，以及新的負面清單面世，將會有更多的相關領域開放。

文化產業政策的第二個制度紅利是治理制度改革帶來的便利。改革治理制度需要從兩個角度來理解，包括自貿區內治理制度的變化和全國范圍內治理制度的改變對自貿區的影響，兩者相輔相成，不能認為自貿區是特區，而是在舉國進行深化體制改革后的受益者。如辦理工商執照的例子，以往企業辦理工商執照注冊需要分類管理，各類材料齊全以后經過審批，最快也要一個月才能辦好，而在自貿區里幾天就可以全部辦好。因為自貿區深化了行政審批制度改革，采取了準入前國民待遇和負面清單管理，準入后監督的模式，政府從根本制度上實現了簡政放權，把權力用在管得住的地方。以微軟和百視通的合資公司為例，據百視通負責人透露，按照過去的行政審批制度，需要先向相關審批機構申請進行企業名稱預先審核，取得批準證書后才可辦理工商注冊登記，不但要提供大量材料，還要跑很多部門，至少需要三個月時間。改為備案制以后，企業通過一口受理僅用七個工作日就領到執照。

同一般經濟開發區依靠特殊政策推進經濟發展的路徑不同，上海自貿區是更高層面的改革，它更著力于制度本身的改善，例如投資優化、金融創新、審批簡化和服務提升等。這樣的制度紅利沒有多開放項目來得直接，沒有稅收減免立竿見影，但規范、高效、透明、便捷的制度保障將會更好地提升文化產業品質。

在更高層面上，機構改革和政府職能的轉變正在不斷推進，《決定》提出了“堅決破除各方面體制機制弊端”“推進國家治理體系和治理能力現代化”，上海自貿區的文化產業也必然受惠于國家層面改革的深入。以國務院的改革為例，新一屆政府以簡政放權為核心，在不斷地清理行政審批項目。2013年5月15日取消和下放117項，涉及廣電總局4項，文化部4項；7月13日取消和下放50項，涉及到新聞出版廣電總局的取消有10項，下放有5項，廣電是行政審批項目調整的重點。行政審批項目的取消和下放將解放束縛的生產力，對自貿區文化產業的勃興也會起到良好的作用。

第三個制度紅利是其他產業的放開對文化產業的連帶效應。文化企業通過和金融、投資以及其他服務業的開放政策對接，能形成很好的連帶效應，推動文化企業的發展。例如，在上海自貿區內建立了國內首個藝術品保稅倉儲交易中心并投入使用。這樣藝術品通關流程從7天縮短到了1天，提高了安全系數，而且藝術品進境繳納的保證金也由交易中心代繳，節省了客戶的運作成本。在交易方式上，自貿區內保存藝術品可以避免繳納24%的稅費，有利于藝術品的再次交易。這是海關和金融的放開對文化產業帶動效應的具體案例。目前上海文化產業存在著資本短缺、渠道缺乏、行政協調困難、貿易人才缺乏等諸多困難，中央在《決定》中提出“建立多層次文化產品和要素市場，鼓勵金融資本、社會資本、文化資源相結合”，這對突破上海文化產業的瓶頸有重要的作用。

連帶效應的另一個作用是能夠提前布局。盛大游戲就擬與中青寶合資公司，這將是自貿區內的首家網游公司。而自貿區還沒有開放網絡游戲業務，因此該合資公司主要從事的是游戲的服務貿易拓展，涉及到金融服務、商貿服務等。一旦負面清單解除，盛大游戲就可以迅速轉型為網絡游戲服務運行商。

目前，在自貿區內的國家對外文化貿易基地提出了 “引導企業利用自貿試驗區在金融、教育、電信等多個與文化相關領域的試點政策，挖掘產業發展機會，探索文化產業的業務創新發展道路，擴大文化企業受惠面，釋放更多的政策紅利”。在具體開放項目不多的時候，借助其他領域的政策，為文化產業發展提供新的支持。

創新文化產業管理

文化產業同一般產業相比，其產品不少都有著帶有思想文化的特殊性。目前的負面清單里，文化產業領域不少因為涉及到思想文化的問題而采取禁止或限制的措施，如禁止投資新聞媒體、禁止投資出版機構等。上海市委書記韓正在回答記者問的時候，提到了自貿區有三不，絕不允許走私、偷稅漏稅，絕不允許涉及“黃賭毒”，絕不涉及意識形態。所以文化產業政策既要激活市場活力，同時要保持文化產品的正確導向，這是創新文化產業的難點所在。

自貿區的政府治理模式轉變為事前國民待遇、事后監管的模式，這個監管將不再是政府的工作，而是整個媒體的責任。因此未來自貿區如何形成媒體的監管力量，防止市場的手出現不道德和失靈的情況，也是文化產業里有關傳媒部分應當注意的問題。

我們應當認識到，自貿區是中國改革開放從轉型到定型的戰略性部署，是“黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措。”它的每個成功措施將是作為可復制和推廣的全國范例，是為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。因此解讀上海自貿區的文化產業政策，也就是解讀未來中國文化產業的政策。

自貿區文化產業的制度紅利來自于建立穩定、透明、可預期的治理政策，這需要政府抑制自己監管經濟行為的沖動，這也需要不同部門犧牲自己的小團體私利，還需要改革者以不懈的努力突破制度的壁壘。目前可以說是破局良好，振奮人心，但改革從來不是有良好意愿和制度設計就能成功的，尤其是文化產業領域，如何將制度紅利同人民的首創精神結合起來，是始終需要重視和解決的問題。

欄目責編：邵滿春

注釋：

①Facebook等網站將在上海自貿區內解禁——《南 華 早 報 》，http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCNE98N 06H 20130924

②國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知，http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/27/content_2496147.htm

③國務院擬提請在上海自貿區暫停實施若干法律規定，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-08/16/c_116975393.htm

④韓正澄清種種謠傳 不存在中央地方博弈，http://news.xinhuanet.com/legal/2013-11/07/c_118037932.htm

⑤自貿區管委會啟動階段性總結 研究2014版負面清單http://new s.cnfol.com/131113/101,1281,16379046,00.shtm l

⑥上海自貿試驗區：不栽“盆景” 勇當“苗圃”——訪中共中央政治局委員、上海市委書記韓正，http://news.xinhuanet.com/2013-11/06/c_125662428.htm

⑦一月飆漲50%滬自貿區房價或稀釋改革紅利，http://finance.people.com.cn/n/2013/1018/c1004-23248469.htm l

⑧http://paper.wenweipo.com/2013/09/27/YO 1309270004.htm l

⑨文化企業紛涌上海自貿區期待更大開放空間，http://www.culturetrade.com.cn/nbict/node3/n4/n5/u1ai415.htm l，http://business.sohu.com/20131031/n389291941.shtm l

⑩2011年上海市文化娛樂市場概況，http://wgj.sh.gov.cn/wgj/node743/node1004/userobject1ai79616.htm l