美軍軍費預算管理的主要特點及啟示

蘭曦明 孫邦棟 劉新強

摘 要：美軍預算管理經(jīng)歷了從PPBS到PPBE的轉(zhuǎn)變，具有職責分明的國防預算體制、全過程科學的理論指導、系統(tǒng)計劃的管理方法、重視執(zhí)行的評估體系、利用審計手段監(jiān)管等特點，借鑒美軍經(jīng)驗，我軍預算管理應堅持目標牽引的戰(zhàn)略思維、集思廣益的決策體制、規(guī)范科學的決策程序、日新月異的決策方法，并努力培養(yǎng)高素質(zhì)的軍費預算制定者。

關(guān)鍵詞：美軍；軍費；預算管理

軍費預算是一個復雜的過程，尤其是軍費預算的高層組織，面對的是復雜多變的國內(nèi)外環(huán)境和廣泛、多樣、真實程度不同的大量信息資料，更需要預算制定者具有足智多謀、善于審時度勢的判斷能力。近半個世紀以來，美軍預算管理經(jīng)歷了從PPBS到PPBE的轉(zhuǎn)變，在實踐中收到了良好效果，其運行機制對我軍預算咨詢改革有十分重要的借鑒意義。

1 美軍軍費預算管理的主要特點

（一）職責分明的國防預算體制

美國歷來十分重視對國防預算管理體制的建立和完善工作。經(jīng)過多年的調(diào)整，目前，美國在行政部門和立法部門兩個層面上，建立了職責分明的國防預算編制、審批、管理機制。

在行政部門層面上，主要有總統(tǒng)、國防部等3個部門（人員）負責國防預算的編制、審批和管理工作。在國防預算中，總統(tǒng)主要負責制定國家安全目標，下達防務決策指示，為國防預算的編制確立指導原則；國防部主要負責依據(jù)國會批準的預算和國會下達的指示來統(tǒng)一審查、平衡和編制國防預算；軍種主要負責編制、審查、實施和管理各軍種的國防預算。

在立法部門層面上，國會參眾兩院軍事委員會、預算委員會、撥款委員會及其他對國防支出有管轄權(quán)的委員會，利用聽證、討論等方式對由總統(tǒng)提交國會的國防預算進行綜合審查和評估，最終形成具有法律約束力的《國防授權(quán)法》和《國防約束法》。

這樣，在美軍國防預算中，行政部門層面和立法部門層面的各機構(gòu)相互依存、相互制約，形成了職責分明的國防預算管理體制。

（二）全過程科學的理論指導

多年來，美軍在國防預算咨詢工作中一直強調(diào)以"集中、平衡、效率" 的科學理論為指導。這一科學理論的具體內(nèi)容主要包括以下3個方面：

（1）集中管理。在美軍的國防預算工作中，集中管理主要表現(xiàn)在3個方面：第一，國防部將各軍種的各個項目集中起來，從全局出發(fā)確定項目的輕重緩急，編制統(tǒng)一的國防預算；第二，國防部對各軍種執(zhí)行預算的情況實行"全程"監(jiān)督；第三，在國防預算中，國防部對各個項目的發(fā)展規(guī)模和速度進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（2）不斷協(xié)調(diào)平衡。通過國防預算工作，美軍比較注重上下級之間的縱向協(xié)調(diào)和平級各單位之間的橫向協(xié)調(diào)，以使各單位的國防預算指標達到綜合平衡。

（3）注重效益。美軍認為，"每一項發(fā)展計劃，都需要投入一定數(shù)量的經(jīng)費，如項目安排、組織管理等，投入數(shù)量及產(chǎn)出數(shù)量之間不具備必然的聯(lián)系，一定量的經(jīng)費不一定產(chǎn)出等量的成果"。因此，決策者和執(zhí)行者的根本任務就是以盡可能少的"投入"獲得盡可能多的"產(chǎn)出"，以使國防經(jīng)費達到最大的使用效益。

（三）系統(tǒng)計劃的管理方法

自20世紀60年代初以來，美軍先后使用了"規(guī)劃、計劃、預算"制度（PPBS）和"規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行"制度（PPBE）等兩種方法，運用"系統(tǒng)分析"理論，制定規(guī)劃、計劃和編制國防預算，并對國防預算的執(zhí)行情況進行"全程"監(jiān)督檢查。

（1）將短期資源分配與中長期規(guī)劃、計劃有機結(jié)合起來

"規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行"制度，將短期資源安排與中長期規(guī)劃、計劃有機結(jié)合起來，形成連續(xù)、動態(tài)的預算發(fā)展機制，體現(xiàn)了現(xiàn)代國防財政資源配置效率的根本要求。

通常，規(guī)劃是指對戰(zhàn)略的長遠發(fā)展的籌劃。在"規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行"制度中，規(guī)劃是根據(jù)國家安全受到威脅的程度、威脅的來源和國家財力資源供給能力對國防力量全局性的謀劃。通過這種謀劃，決定兵員規(guī)模、軍種結(jié)構(gòu)、國防設(shè)施、武器裝備的長遠發(fā)展。

中期建設(shè)計劃是長遠戰(zhàn)略規(guī)劃的階段性細化，其任務是把戰(zhàn)略規(guī)劃具體細化為資源配置的實施方案，這既是對國防和軍隊建設(shè)具體方向的預測過程，也是對實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的具體方案做出理性選擇的過程。在中期建設(shè)計劃中，重點是謀劃這一時期的國防資金投向和投量，并制定一套以最優(yōu)方法實現(xiàn)的具體實施方案。與長期的規(guī)劃相比，中期的計劃更加強調(diào)國防財政資源供給的可靠性和資源的約束力。

短期資源安排的形式為年度預算，它是國防和軍隊建設(shè)的財力資源配置工具，集中體現(xiàn)了國防財政資源配置系統(tǒng)中當期的資源配置情況，是中期計劃的具體化。

（2）把國防建設(shè)看作一個大系統(tǒng)，用系統(tǒng)工程的方法來編制規(guī)劃、計劃與預算

"規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行"制定是把國防建設(shè)看作一個大系統(tǒng)，采用系統(tǒng)工程的辦法，以國家安全目標作為國防建設(shè)宏觀控制的依據(jù)；把資源分配管理作為宏觀控制的主要手段，通過規(guī)劃、計劃加強對各軍種建設(shè)的集中指導和總體協(xié)調(diào)，使各軍種建設(shè)的目的性比較明確，尋求全局的、而非局部的優(yōu)化。在規(guī)劃、計劃過程中，采用定性和定量分析相結(jié)合的方法，增強了決策的科學性，從而克服了個軍種各自為政、重復建設(shè)、盲目上馬和跨軍種項目薄弱等多種弊端。另外，通過規(guī)劃、計劃與預算過程，把整個國防建設(shè)工作的各個方面科學地聯(lián)系起來，即以國家安全目標為依據(jù)提出軍事任務，按軍事任務確定部隊需求，依據(jù)部隊需求確定國防計劃，然后根據(jù)國防計劃編制預算。因而，把對外政策、軍事戰(zhàn)略、兵力需求、武器發(fā)展計劃和財政預算的關(guān)系理順，有利于合理配置國防資源。

（3）按照軍事職能進行分類綜合，而不是按照軍種切塊來編制計劃和預算

"規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行"制度把整個國防建設(shè)按任務和功能分為11大類，凡為完成同一類任務的不同計劃項目，不論出自哪個軍種，均被置于同一類計劃內(nèi)。例如：在執(zhí)行核戰(zhàn)略任務的計劃大類中，既包括海軍的彈道導彈核潛艇，又包括空軍的戰(zhàn)略轟炸機和洲際彈道導彈等。這樣，國防部計劃分析與鑒定局通過系統(tǒng)分析比較，根據(jù)每個項目在完成同一類任務中所能起到的作用及有關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)綜合平衡后便可決定該項目發(fā)展與否或發(fā)展規(guī)劃多大。由于把類似項目列在一起，為比較提供了方便，減少了由于各軍種分別安排項目而造成的重復或數(shù)量上的浪費。

（4）建立了一套完整的工作制度和工作程序

美軍國防預算咨詢體現(xiàn)了這種系統(tǒng)性和連續(xù)性的特點。按規(guī)劃、計劃與預算的性質(zhì)和內(nèi)容把管理工作分為若干個階段，每一階段不但有明確的分工與任務要求，而且要是它的成果以文件的形式固定下來作為某一階段的開始或結(jié)束的標志。這種做法使每一階段的文件準確地規(guī)定了工作要求、范圍、進度、文件傳遞方向，從而明確了各級職責關(guān)系，從制度上減少了官僚主義扯皮現(xiàn)象，提高了工作效率。同時，這種做法也有利于保持決策工作的連續(xù)性。在武器裝備的發(fā)展中，決策的連續(xù)性至關(guān)重要，制度化和程序化既可以減少決策的隨意性，也可以減少改變決策的隨意性。

（四）重視執(zhí)行的評估體系

決策的成果需要通過評估執(zhí)行情況來體現(xiàn)。為了更加規(guī)范國防預算的評估規(guī)程和評估標準，在2003年修訂的"規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行"制度中，美軍專門加進了"執(zhí)行"階段。在該階段，首先由各軍種和國防部各業(yè)務局按照事先確定的標準對各自所屬單位的國防預算執(zhí)行情況進行評估并上報國防部；而后再由國防部計劃分析與鑒定局對各軍種和國防部各業(yè)務局的國防預算執(zhí)行情況進行綜合評估，并分別打分，以便為下一個財年和以后幾個財年的國防預算及其經(jīng)費安排做準備，從而可以提高國防預算的使用效益，并有效控制經(jīng)費超概算等問題的發(fā)生。按照有關(guān)規(guī)定，國防預算評估周期通常為一個季度。

（五）國家依法進行軍事?lián)芸?/p>

一個國家的軍事?lián)芸钍潜緡鴩勒叩闹苯芋w現(xiàn)，其恰當與否直接關(guān)系到國家安全與軍隊建設(shè)，因而軍事?lián)芸畹倪^程是國防費宏觀管理的最重要環(huán)節(jié)之一。為克服軍事?lián)芸畹碾S意性，使國防費能在滿足國家安全和軍隊建設(shè)需要的同時，又能兼顧國家經(jīng)濟實力的可能，美國國會每年都要通過《國防授權(quán)法》和《國防撥款法》，必要時還通過《國防緊急撥款法》，對有關(guān)軍費撥付的權(quán)限、程序、類別等進行規(guī)范，從而使各項軍費撥付做到有法可依。美國軍事?lián)芸畹幕咀龇ㄊ牵合扔绍姺教岢鲕娰M預算申請，經(jīng)政府審議通過后提交國會審議，最后由總統(tǒng)簽署并頒布。軍事?lián)芸钜坏┍粐鴷徸h通過便具有法律效力，未經(jīng)國會批準，任何人不得改變。

2 美軍軍費預算管理對我軍的啟示

（一）目標牽引的戰(zhàn)略思維

軍事戰(zhàn)略就是對軍事戰(zhàn)爭全局的籌劃和指導，戰(zhàn)略決策是長期戰(zhàn)略思維能力的階段性成果。在我國進入改革開放深化期、攻堅期的階段，我軍必須樹立寬廣的世界眼光、在國家安全籌劃中培養(yǎng)戰(zhàn)略思維，通過預算咨詢?yōu)閼?zhàn)略決策作牽引。

（二）集思廣益的決策體制

美軍的軍事學術(shù)研究工作由國防部統(tǒng)一領(lǐng)導，各軍種具體實施。其研究機構(gòu)有軍內(nèi)各軍種研究機構(gòu)、院校的軍事學術(shù)研究機構(gòu)及軍外軍事學術(shù)研究與咨詢機構(gòu)。這些研究機構(gòu)雖側(cè)重點不同，包含軍事戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)、軍事科技、對外政策、國內(nèi)問題等，但總的來說都是從宏觀上研究戰(zhàn)爭與和平和國家安全的智囊系統(tǒng)，這種多層次的決策體制為科學咨詢提供了保障。我軍預算咨詢體制目前以人民代表大會、中央軍委、總部為主體，應探索更加集思廣益的決策體制。

（三）規(guī)范科學的決策程序

美軍決策的程序即制定規(guī)劃、計劃與編制國防預算以及執(zhí)行檢查的全過程共分為4個階段，這4個階段是相互聯(lián)系、相互制約的。規(guī)劃為計劃和預算分配規(guī)定了基本方向，以保證在整個國防建設(shè)方面不發(fā)生偏差；計劃是規(guī)劃的體現(xiàn)和具體內(nèi)容，又為編制預算提供了依據(jù)；編制預算為各項計劃提供物質(zhì)條件，又受整個規(guī)劃的制約；執(zhí)行檢查是對國防預算的執(zhí)行情況進行評估，以期使國防經(jīng)費投入獲得更大的經(jīng)濟效益。我軍預算咨詢還面臨以年度為周期、配置軍事資源不以長遠目標為導向等問題，亟待探索更加科學的決策程序。

（四）日新月異的決策方法

美軍軍費決策通過應用任務模塊化構(gòu)造能力、明確的任務績效評估規(guī)則、敏感管理、信息系統(tǒng)評估、系統(tǒng)分析、費效分析、關(guān)聯(lián)分析、故障樹、頭腦風暴法、德菲爾法及"日后"方法等，增加了決策依據(jù)的可靠性。隨著科技浪潮不斷推進，我軍有必要在預算咨詢中吸收引進現(xiàn)代決策管理的方法，以適應新軍事革命變革的需求。

（五）高素質(zhì)的軍費預算制定者

軍費預算系統(tǒng)是由人構(gòu)建和操作的，只有高素質(zhì)的人才能構(gòu)建先進的、科學的軍費預算咨詢系統(tǒng)，也只有高素質(zhì)的人才能有效地操作這樣的軍費預算咨詢系統(tǒng)。先進的、科學的軍費預算咨詢系統(tǒng)的構(gòu)建，只是為提高軍費預算決策制定的科學性提供了可能。要使這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，我軍預算決策者必須具有操作先進的預算咨詢系統(tǒng)必備的素質(zhì)，如：電子技術(shù)和信息技術(shù)、系統(tǒng)分析、成本效益分析方法等。

參考文獻：

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