完善農民工群體社保檔案管理

龍桂珍

如今，國家正在大力推進統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善與職工養老保險的銜接辦法，健全與完善農民工社保檔案的管理，對社會、對用人單位、對參保農民工都具有重要意義。

1 完善農民工社保檔案管理的意義

社會保險檔案全面反映了參保人履行繳費義務，享受社保待遇的真實情況。管好用好社保檔案，既能促進勞動者合理、有序、良性流動，又能有效解決勞動者由“單位人”向“社會人”的過渡。在檔案機構、社保機構指導下，以用工單位為主體建立健全農民工的社保檔案管理體系，其積極意義主要體現為：

1.1 優化社會管理，為政府科學決策提供參考。農民工社保檔案作為民生檔案的重要組成部分，是黨和政府保障民生、改善民生的很好幫手。依法為農民工繳納社會保險并做好社保檔案的建檔、管理工作，是用工單位的義務和責任。做好這項工作，有利于維護黨和政府的威信，有利于維護公民權益，有利于維護社會穩定，促進社會主義和諧社會建設。

建立健全農民工社會保險檔案，不僅可為用工單位的決策管理提供科學依據，同時還可為政府相關部門的政治決策、經濟決策等提供依據，用第一手資料為優化社會管理、促進社會穩定、完善社會保障體系、規范人力資源管理等工作服務，確保黨和國家的惠民政策得到具體落實。

1.2 切實保護農民工的合法權益。民生檔案作為人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的原始記錄，作為維護群眾權益的原始憑證，發揮了獨特而又不可替代的作用。僅就維護農民工的社保權益而言，我國的《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》以及相關法規和政策，為與各種所有制企業、事業單位、行政單位建立勞動關系的農民工參加社會保險掃清了政策障礙，使其可以和“城市人”、“單位在編人員”等一樣依法參保并享受相關待遇，但在實踐中由于農民工的就業具有流動性、短期性等特點，即便他們參加了社保，在從開始繳費到享受待遇的漫長過程中通常也會遭遇很多變數，比如，如果參保人一旦跨統籌地區轉移到其他地區就業，就可能遇到社保關系轉移接續難、不能及時享受參保待遇等問題。再比如，人社部門計發養老金待遇時會嚴格審核參保人的年齡，由于農民工沒有人事檔案，而不少農村對戶口本、身份證的管理水平不高，容易導致參保農民工社保登記表、身份證上的年齡不符。更有甚者，這兩者都和參保人的實際年齡不符，直接影響參保人享受待遇或者導致待遇縮水。而且，大部分農民工文化程度不高，平時不太注意保存勞動合同、工資條等物品，當其社保權益受損需要和用工單位、社保經保機構對簿公堂時往往舉證無力。由此可見，建立健全翔實、完整的農民工社保檔案，不僅便于其社保關系的轉移接續、社保待遇的及時足額兌現，還有利于其依法維權，是把好事做實、切實保護農民工權益的重要舉措。

1.3 保護用工單位的合法權益。從用工單位角度看，建立健全農民工社保檔案，首先，充分體現了對勞動者合法權益的尊重，是平等對待各種身份勞動者的表現，可以顯著增強農民工的歸屬感、安全感，是一種特別有效的人才激勵機制。其次，能夠有效降低因為社保繳納和管理所引發的法律風險、道德風險、經濟風險。如今，勞動者依法維權的意識普遍增強，我國的勞動立法傾向于對勞動者的保護，在舉證責任分配方面特別規定了“因用人單位作出的開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年限等決定而發生的勞動爭議，用人單位負舉證責任”，農民工因為社保問題與用工單位對簿公堂的案例也越來越多，有些用工單位因為人事管理混亂而不能舉出對己有利的證據，最終只能按法律規定承擔不利后果。如果用工單位及時建立起農民工檔案或者農民工社保檔案，做到有檔可查，情形可能大不一樣。

1.4 為建立覆蓋全體城鄉居民的基本養老保險制度做好基礎性工作。日前，國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，人社部有關負責人就《意見》答記者問時明確指出：“對于農民工這樣的城鄉流動就業群體，應積極引導其參加城鎮職工基本養老保險，這既是使用農民工的單位的法定義務，同時也有利于這一群體將來獲得更高水平的保障。”可以預計，未來參加城鎮職工基本養老保險的農民工會越來越多，需要跨統籌地區轉移接續的農民工參保人員也會越來越多，用工單位建立健全農民工社保檔案意義重大，是在為建立覆蓋全體城鄉居民的基本養老保險制度做好基礎性工作。

2 農民工社保檔案建設中存在的主要問題

2.1 用工單位存在觀念誤區。城鄉二元結構是農民工問題的體制性根源，城市人口和農村人口在戶籍、教育、勞動就業、醫療、社會保障等方面待遇差別顯著。這種差別在建檔管理方面體現得也很明顯，至今還很少有地方或單位真正重視農民檔案、農民工檔案的建設和管理。我國的用工單位長期以來對勞動者實行的主要是身份管理，而不是崗位管理。對農民工這一體制外的特殊群體的社保檔案，用工單位的普遍觀點是“由社保部門建檔管理就可以了”。甚至認為農民工是“二等公民”，單位為其繳納社保已是天大的恩賜，無須再花費人力物力為其建立體制內人員才有的檔案。還有些用工單位認為農民工流動性強，信息素養不強，更換工作時或者不會帶走社保檔案，或者新單位不愿意接收其社保檔案。即便本單位為其建立了檔案，最終也可能變成“死檔”，建檔不建檔結果都一樣。在一些檔案工作者心目中，“重事輕人”、“重典型人物輕普通人物”等傳統檔案觀念還大行其道，導致對農民工檔案這一重要民生檔案內容的輕視。

2.2 制度環境不健全。檔案管理是一項法制性、政策性很強的工作，目前對農民工的社保檔案尚缺乏規范的制度和統一的國家標準。比如，我國企業對職工檔案的管理，目前執行的還是原勞動部、國家檔案局于1992年6月出臺的《企業職工檔案管理工作規定》，條款本身就很原則、籠統，加之中國經濟社會發生滄桑巨變，導致用工單位無法套用該《規定》來規范農民工檔案管理。農民工雖是“流動人員”，但顯然又不是《流動人員人事檔案管理暫行規定》的調整對象。為順應新形勢的需要，一些省市近年來相繼出臺了有關農民工檔案的地方性規定，但規制力比較有限。

3 對完善農民工社保檔案管理的建議

如今，國家正在大力推進城鄉一體化發展，制約農民、農民工平等享受“國民待遇”的城鄉二元結構正在逐步瓦解，保障農民工合法權益被提到了前所未有的高度。筆者認為，改進和加強對農民工社保檔案的管理，是保障農民工合法權益的題中應有之義。

據人社部統計，到2013年年末我國已有農民工2.69億人。要從根本上完善對這一龐大人群的社會管理和社會服務，提高管理和服務的績效，筆者認為當務之急是要建立起完整的農民工檔案，而社保信息是農民工檔案的一個組成部分。

3.1 構建全面系統的農民工檔案管理制度。公共項目管理績效改善實際上是一個管理技術創新和制度創新相結合的過程。從制度環境剖析，我國目前尚未建立國家層級的有關農民工檔案問題的制度措施，一些省市的地方性制度雖然強調要做好這項工作，但缺乏相應的強制措施和具體要求。為此筆者建議，有關部門應通過修改《企業職工檔案管理工作規定》、《流動人員人事檔案管理暫行規定》等規章，將農民工列為調整對象，明確農民工檔案的建檔內容、管理標準、管理模式以及信息分享規則，以便有針對性地指導、規范用工單位等的工作，使農民工檔案的管理納入制度化、規范化的軌道。待條件成熟，可由國家檔案局會同農業部、人社部等部委出臺專門的農民工檔案管理辦法，更好方便農民工自由就業，維護其合法權益。

3.2 創新農民工檔案管理模式。由于缺乏統一規定，農民工檔案多頭分散管理的狀況非常明顯，據筆者調查，人社部門、工會、用工單位、鄉鎮街道政府及其勞務派遣公司手上都保存有農民工檔案，基本上處于“誰建檔，誰保管”的無序狀態，造成了管理混亂、可信度差、使用率低的局面。筆者認為，農民工檔案應歸口于人社部門下屬的人才交流中心集中管理，這樣做的優點是查詢、使用方便；而且由于是具有政府背景的第三方托管，其檔案的可信度、權威性都較高，農民工用來從事維權等活動時具有較強的法律效力。

目前我國農民工檔案管理的監管體系不健全，檔案行政管理部門對農民工檔案管理工作重視程度不夠，業務指導力度不大，各立檔主體和管理部門之間溝通交流較少，缺乏統一的管理標準和監管規范，亟須通過制度創新、管理創新來改進。

3.3 完善農民工社保檔案的建檔內容。從一些地區和單位已經建立起來的農民工檔案來看，在建檔內容、標準、數據格式、歸檔范圍、管理模式等方面缺乏統一標準，主觀性、隨意性強，信息共享不暢通。根據檔案法等的規定，結合農民工就業的實際，筆者認為其社保檔案應至少包括如下建檔內容：

（1）勞動合同。勞動合同是勞資雙方確立勞動關系、明確彼此權利和義務的重要憑證，也是用人單位為農民工辦理社會保險的法定依據。完整的勞動合同應明確約定合同期限、工作內容和工作地點、工作時間和休息休假、勞動報酬、社會保險、勞動保護、勞動條件和職業危害防護等法定條款，是勞動者維護合法權益的重要法律依據。

（2）社會保險個人信息登記表。按照社保經辦部門的規定，首次參加社會保險者要填寫統一印制的社會保險個人信息登記表。社保經辦機構將所填信息錄入系統，建立參保人賬戶，所以參保人要認真、準確地填寫這份表格。用工單位最好能將這份表格復印下來裝進員工檔案保存。

（3）社會保險權益記錄。按照《社會保險法》規定，依法繳納社會保險費的用人單位和個人有權查詢繳費記錄、個人權益記錄。不少農民工不注意權益記錄查詢和查詢清單的保存，用人單位應幫其做好這項工作，并將權益記錄定期體現于檔案記載。

（4）做好工傷保險、失業保險待遇記載。如果參保農民工有過享受工傷保險、失業保險待遇的情形，其檔案中應做好詳細記載。

（5）個人健康記錄。農民工主要集中在勞動強度大、技術含量低的崗位就業，加之健康意識差、經濟收入有限等原因，不太重視個人身體狀況，用工單位或者社會組織要對其充滿人文關懷，經常關注其身心健康，最好是在農民工進城務工之初就對其健康狀況進行常規普查，建檔保存，并和以后的體檢報告等資料一并為農民工建立起健康檔案。健康檔案對職業病防治與鑒定、保護農民工的身心健康等作用巨大。

（作者單位：鄭州航空工業管理學院工商管理學院 來稿日期：2014-04-18）