政府引導下的小城鎮建設與城鎮特色營造

莫振光　張健照　涂先強

摘 要：我國城鎮化建設步伐不斷加快，近年提出新型城鎮化戰略，小城鎮成為城鎮化發展的重點之一，文章以江門市新會區為案例，論述城鎮化建設中應該加強政府引導、重視小城鎮的特色營造等觀點，并以此結合實踐解決相應規劃編制問題。

關鍵詞：城鎮化；小城鎮；城鎮特色；政府引導

自上世紀80年代起，我國城鎮化建設開始加快推進。進入90年代后，城鎮化建設的一輪高潮從我國東部延伸到中西部地區。本世紀初，亞洲金融危機的余波猶在，但城鎮化的速度并沒有真正放緩。直至現在，我國城鎮化率提高到2012年的52.57%，扣除部分流動性的“城鎮化人口”，實際仍處于城鎮化加速發展的后期階段。2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，根據該《規劃》精神，小城鎮建設，是近年我國城鎮化發展的重點之一。

本文以廣東省小城鎮建設試點之一的江門市新會區為案例，探討新型城鎮化建設中的一些問題。

江門市新會區位于珠江三角洲西南部，面積1387平方千米，人口85萬，下轄1個街道、10個建制鎮、3個派出機構，區政府駐地會城街道。新會區屬于城鎮化發展較快的地區，進入2012年度全國綜合實力百強區，居第71位。

1 新型城鎮化與小城鎮建設

所謂新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，而不是建高樓、建廣場。農村人口轉移不出來，不僅農業的規模效益出不來，擴大內需也無法實現。

新會歷史上一直是農業強縣（市），鄉鎮腹地廣、人口多。據統計，2006年，全區除區政府駐地會城街道外，其余人口占全區總人口的63.53%，村鎮人口比例較大。因此，該區新型城鎮化建設的重點也是加快小城鎮建設。

新型城鎮化建設有著強大的推動作用：（1）將創造大量新的投資需求；（2）有利于擴大消費需求；（3）有利于提高居民收入；（4）推動產業積聚和升級；（5）有利于縮小城鄉之間的差距和差別。在如此強大的推動作用下，新會區的小城鎮建設正在如火如荼地開展。

2 小城鎮的特色營造

在新型城鎮化建設中，小城鎮的發展要與引導企業集聚、市場建設、產業化經營和社會化服務相結合，繁榮經濟、集聚人口。這里就涉及到城鎮魅力的問題，不容否定的是，城鎮特色是城鎮魅力的一部分。相對大城市而言，小城鎮建設更應該強化特色營造。

首先，小城鎮近鄉靠土，土地等條件相對寬松，建設過程中更容易保存本土因素，應有別于大城市模式化的高強度開發；其次，小城鎮以就近服務當地居民為主，從親民的角度出發，地方特色有利于保持民眾的親切感，進而更大程度上增加城鎮的凝聚力，聚人即聚財，從而提高城鎮競爭力；再次，每個地方都有其專屬的特色，屬于不可再生資源，營造特色城鎮，也是保護本土文化的需要。

所以，應該充分發揮小城鎮自身特色，以市場為導向，以產業為依托，宜工則工、宜商則商、宜旅則旅，形成產業集聚優勢，發展成為各具特色的新型城鎮。

新會區山清水秀，環境優美，也是省級歷史文化名城，文化底蘊深厚，同時也是國內經濟發展較快的地區，產業特征比較明顯，這些都有利于在城鎮化建設中，發掘各鎮的特色，并活化利用，成為促進城鎮發展的亮點。

該區下轄的10個建制鎮均屬于小城鎮，在全區的城鎮化建設計劃中，根據各鎮的自身條件進行綜合分析，確定相應的城鎮特色，并以條文的形式編入城鎮化建設計劃，加以指導實施。

總結起來，新會區各鎮的城鎮特色可以歸納為三種類型：地理特征型、產業型、歷史文化型。另外，影響城鎮發展的客觀條件比較復雜，部分城鎮的特點可能兼具兩種或以上的類型。如三江鎮，除了具有山環水抱的地理特征外，還有獨特的“龍”文化，其城鎮特色應既具備地理特征，也帶有歷史文化。

新會區城鎮特色一覽表

類型 鎮名 特色概括

歷史文化型 羅坑鎮 河埠城鎮

三江鎮 “龍”文化

古井鎮 宋元崖門海戰

產業型 司前鎮 五金不銹鋼產業

崖門鎮 工業組團產城結合

古井鎮 旅游產業

沙堆鎮 梅閣組團產城結合

地理特征型 大澤鎮 依山傍水

羅坑鎮 沿江

雙水鎮 濱河

崖門鎮 濱海

三江鎮 山環水抱

睦洲鎮 一江、三河、四岸

大鰲鎮 水鄉鰲島

古井鎮 濱湖

沙堆鎮 中心組團一河兩岸

3 案例分析

實際工作中，城鎮特色如何發掘，并融入到城鎮建設計劃中，是對城鎮未來發展路向有深遠意義的事情，因此必須高度重視。下面以江門市新會區的羅坑鎮為具體案例，介紹編制城鎮化建設計劃與城鎮特色發掘相結合的實踐。

羅坑鎮位于潭江南岸，臨近潭江主航道，水運條件優異，墟鎮陳沖墟應航運而生，已有近八十年歷史，后來臨港產業迅速發展，沿江一帶形成工業區，上世紀八九十年代最興盛時期，工業實力較強，商業服務業興旺，成為廣東小城鎮建設的典范之一。后來，因市場競爭激烈，產業面臨轉型升級的壓力。近年，羅坑鎮也提出了新型城鎮化的要求，轉變城鎮發展方式，進行擴容升級，謀求重振墟鎮昔日雄風。

按當地原有的設想，羅坑鎮城鎮化建設的重點為墟鎮東南部，利用鄰近縣道X539線的條件，進行較大規模的城鎮擴容。2013年，在城鎮化近期建設計劃編制過程中，項目編制單位在調研時發現墟鎮東南部用地現狀為耕地，在土地資源緊缺的形勢下大量開發的條件不成熟。相對應的是，墟鎮北部沿江的現狀建設用地數量較多，較大部分建筑已經閑置停用，還有近年面臨淘汰關停的大型水泥廠用地，改造后將能增加大量的城鎮建設用地。整體而言，該地段進行較大規模改造轉型升級的條件具備，與城鎮“退二進三”的趨勢相符。經系統分析比較，羅坑墟鎮北部推進城鎮化建設的條件大大優于東南部地段，建議將城鎮建設重點調整至北部沿江地段。在城鎮特色方面，如按原設想進行建設，勢必喪失曾經輝煌的河港城鎮特色，反而淪為沿對外交通干線建設的“線狀城市”——這種模式不利于城鎮集約發展，也帶來交通安全等種種問題。

經多方的工作協調，羅坑鎮的城鎮建設特色最終界定為“借助潭江優異的沿江景觀及特有的河港文化，豐富城鎮內涵，抓好河濱廣場、臨江道路、江岸酒店等項目的建設，營造宜人的‘河埠城鎮。”圍繞這個特色，政府組織編制了城鎮化建設計劃，將墟鎮意向性地劃分為若干個地段，采取連片改造，分期建設，突出沿江資源的原則，有效指導了該鎮近期的項目安排與布局。規劃編制后，計劃安排的項目已陸續開工建設，建設面積6萬余平方米，投入資金近9千萬元，城鎮的基礎設施得到明顯的加強，極大地方便了城鄉居民的日常生活。

4 城鎮化建設中政府引導的重要性

城鎮化的本質是對原有資源的優化配置，發揮各種資源的集聚效益。在社會主義市場經濟條件下，市場應該對城市資源的配置起基礎作用，而政府則應在此前提下對小城鎮建設發揮引導和調控作用。

例如前述案例中羅坑鎮發展東南部的早期構想，試圖利用過境公路發展城鎮新區，這種模式雖然短期內進度快、投資省，可以理解為是一種市場化的自發行為。政府則利用編制城鎮化建設計劃的方式，扭轉了該鎮可能誤入的線狀城市格局，消除了隱患，且更好地突出了城鎮特色。

在推進城鎮化建設的過程中，政府是主要的組織者和實施者，決定并引導著小城鎮建設和發展的方向。因此應當高度重視政府對小城鎮建設的指導和干預作用，充分發揮政府在社會主義市場經濟條件下的政治、經濟、文化職能，以限制和避免單純市場調節的局限性與弊端。

5 結語

政府在推進小城鎮建設中的實際作用，首先體現在遵循城鎮化發展規律，編制和完善城鎮發展規劃。同時，在城鎮特色營造的方面，更是離不開相關規劃的編制和指引。城鎮特色是由共性化的元素符號組成，而單項工程是個體的建設行為。政府作為公共統籌機構，必須編制統一的規劃，科學定義城鎮特色，制定相關指引，引導城鎮建設的共性化行動，從而避免個性化的單體建設偏離共性的特色。

政府組織編制系統性強、與城鎮個性相匹配的城鎮化建設計劃，并按程序科學實施，是體現政府引導與城鎮特色營造的要點所在，也是新型城鎮化建設中小城鎮發展工作的重要一環。

參考文獻

[1] 國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）.中國共產黨中央委員會 中華人民共和國國務院，2014.

[2] 曾志偉，湯放華，寧啟蒙，易純.新型城鎮化[J].中外建筑，2011（4）.

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[5] 羅宏斌.“新型城鎮化”的內涵與意義[D].湖南大學，2010.

[6] 王遠鴻.新型城鎮化新在哪里推動作用如何.國家信息中心，2012.

[7] 劉慧瓊.中國特色新型城鎮化建設的推進[D].廣東行政學院，2013.

經多方的工作協調，羅坑鎮的城鎮建設特色最終界定為“借助潭江優異的沿江景觀及特有的河港文化，豐富城鎮內涵，抓好河濱廣場、臨江道路、江岸酒店等項目的建設，營造宜人的‘河埠城鎮。”圍繞這個特色，政府組織編制了城鎮化建設計劃，將墟鎮意向性地劃分為若干個地段，采取連片改造，分期建設，突出沿江資源的原則，有效指導了該鎮近期的項目安排與布局。規劃編制后，計劃安排的項目已陸續開工建設，建設面積6萬余平方米，投入資金近9千萬元，城鎮的基礎設施得到明顯的加強，極大地方便了城鄉居民的日常生活。

4 城鎮化建設中政府引導的重要性

城鎮化的本質是對原有資源的優化配置，發揮各種資源的集聚效益。在社會主義市場經濟條件下，市場應該對城市資源的配置起基礎作用，而政府則應在此前提下對小城鎮建設發揮引導和調控作用。

例如前述案例中羅坑鎮發展東南部的早期構想，試圖利用過境公路發展城鎮新區，這種模式雖然短期內進度快、投資省，可以理解為是一種市場化的自發行為。政府則利用編制城鎮化建設計劃的方式，扭轉了該鎮可能誤入的線狀城市格局，消除了隱患，且更好地突出了城鎮特色。

在推進城鎮化建設的過程中，政府是主要的組織者和實施者，決定并引導著小城鎮建設和發展的方向。因此應當高度重視政府對小城鎮建設的指導和干預作用，充分發揮政府在社會主義市場經濟條件下的政治、經濟、文化職能，以限制和避免單純市場調節的局限性與弊端。

5 結語

政府在推進小城鎮建設中的實際作用，首先體現在遵循城鎮化發展規律，編制和完善城鎮發展規劃。同時，在城鎮特色營造的方面，更是離不開相關規劃的編制和指引。城鎮特色是由共性化的元素符號組成，而單項工程是個體的建設行為。政府作為公共統籌機構，必須編制統一的規劃，科學定義城鎮特色，制定相關指引，引導城鎮建設的共性化行動，從而避免個性化的單體建設偏離共性的特色。

政府組織編制系統性強、與城鎮個性相匹配的城鎮化建設計劃，并按程序科學實施，是體現政府引導與城鎮特色營造的要點所在，也是新型城鎮化建設中小城鎮發展工作的重要一環。

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經多方的工作協調，羅坑鎮的城鎮建設特色最終界定為“借助潭江優異的沿江景觀及特有的河港文化，豐富城鎮內涵，抓好河濱廣場、臨江道路、江岸酒店等項目的建設，營造宜人的‘河埠城鎮。”圍繞這個特色，政府組織編制了城鎮化建設計劃，將墟鎮意向性地劃分為若干個地段，采取連片改造，分期建設，突出沿江資源的原則，有效指導了該鎮近期的項目安排與布局。規劃編制后，計劃安排的項目已陸續開工建設，建設面積6萬余平方米，投入資金近9千萬元，城鎮的基礎設施得到明顯的加強，極大地方便了城鄉居民的日常生活。

4 城鎮化建設中政府引導的重要性

城鎮化的本質是對原有資源的優化配置，發揮各種資源的集聚效益。在社會主義市場經濟條件下，市場應該對城市資源的配置起基礎作用，而政府則應在此前提下對小城鎮建設發揮引導和調控作用。

例如前述案例中羅坑鎮發展東南部的早期構想，試圖利用過境公路發展城鎮新區，這種模式雖然短期內進度快、投資省，可以理解為是一種市場化的自發行為。政府則利用編制城鎮化建設計劃的方式，扭轉了該鎮可能誤入的線狀城市格局，消除了隱患，且更好地突出了城鎮特色。

在推進城鎮化建設的過程中，政府是主要的組織者和實施者，決定并引導著小城鎮建設和發展的方向。因此應當高度重視政府對小城鎮建設的指導和干預作用，充分發揮政府在社會主義市場經濟條件下的政治、經濟、文化職能，以限制和避免單純市場調節的局限性與弊端。

5 結語

政府在推進小城鎮建設中的實際作用，首先體現在遵循城鎮化發展規律，編制和完善城鎮發展規劃。同時，在城鎮特色營造的方面，更是離不開相關規劃的編制和指引。城鎮特色是由共性化的元素符號組成，而單項工程是個體的建設行為。政府作為公共統籌機構，必須編制統一的規劃，科學定義城鎮特色，制定相關指引，引導城鎮建設的共性化行動，從而避免個性化的單體建設偏離共性的特色。

政府組織編制系統性強、與城鎮個性相匹配的城鎮化建設計劃，并按程序科學實施，是體現政府引導與城鎮特色營造的要點所在，也是新型城鎮化建設中小城鎮發展工作的重要一環。

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