正確認識安全監理責任有效開展監理工作

王麗霞　許冰草　李建國

摘 要：文章通過對《建設工程安全管理條例》和國務院248號文件的解讀，闡述了安全監理的責任和開展安全監理工作的方法

關鍵詞：安全監理責任；條例；監理工作特點；方法

隨著我國經濟建設蓬勃發展，基礎設施建設及房地產市場經濟規模的迅速擴大，安全生產管理擺在了日益突出的位置，安全問題成為建設工程的重要和核心問題。

自2004年2月1日起，國務院頒布了《建設工程安全生產管理條例》（簡稱條例）首次以法規的形式將安全生產納入監理的工作范圍。正式將工程監理單位所承擔的安全生產責任法律化制度化。2006年10月16日中華人民共和國建設部又頒發了248號文件“關于落實建設工程安全生產的若干意見”，對建設工程安全生產監理責任做了進一步的明確。但在工程實踐中常常聽到周圍的同事感慨，做監理工作難，做安全監理工程更難。究其原因發現，無論建設單位施工單位還是監理單位或多或少都存在對安全監理的認識偏差或認識誤區。主要表現在以下幾個方面：

（1）建設單位對《條例》精神理解不透對安全管理大放手，隨意放大監理單位的安全生產監理責任。片面認為既然《條例》有規定，簽訂了監理合同，出現一切問題理所當然由監理單位負責；沒有正確理解與發揮建設單位的安全管理職能作用，對監理的安全工作沒有給予有利的配合與支持，造成開展監理工作難度大壓力大。（2）施工單位安全管理過度依賴監理缺少主觀能動性，甚至錯誤地認為安全管理是監理單位的事，消極或被動跟著監理單位的指揮棒轉。（3）有的監理人員對安全監理責任認識有兩種誤區。一種是害怕承擔監理責任縮手縮腳不敢大膽去管；另一種是擴大監理責任大包大攬，干預施工單位內部管理不能正確界定監理責任。（4）社會對工程監理的期望值提高。建設工程監理制度的實施及社會對工程監理的日益重視，使公眾形成一種工程出現問題找監理的共識，無疑會放大監理的社會責任。

凡此種種充分說明社會各方對《條例》及248號文件精神理解不透，掌握尺度不盡相同，這樣勢必會對建設工程參見各方的安全生產管理帶來負面影響。作為監理工程師認真學習和正確理解《條例》精神用法律武器武裝自己，在工程實踐中不折不扣地履行監理的職責和權力，做好工程的安全管理與控制，完成監理任務十分必要。

關于《條例》及248號文件對安全監理責任的解讀：《條例》第十四條規定：“工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。工程監理單位在實施監理工作過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關部門報告。工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。”本條例規定了安全監理的職責及權力。

《條例》五十七條規定：“違反本條例規定，工程監理單位有下列行為之一的，責令限期整改；逾期未改正，責令停業整頓，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節嚴重的，降低資質等級，直至吊銷證書；造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規定追究刑事責任；造成損失的，依法承擔賠償責任：（1）未對施工組織設計中的安全技術措施或專項施工方案進行審查的；（2）發現安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的；（3）施工單位拒不整改或停止施工的，未及時向有關部門報告的；（4）未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的。”該條款規定了監理違規的法律責任，掌握此條款是預防和規避安全監理法律責任的前提。

248號文件對《條例》的安全監理職責做了進一步規定：（1）監理單位應對施工組織設計中的安全技術措施或專項施工方案進行審查，未經監理單位審查或簽字認可，施工單位擅自施工的，監理單位應及時下達工程暫停令，要求施工單位進行整改或停止施工。否則承擔《條例》五十七條規定的法律責任。（2）監理單位在監理巡視檢查過程中，發現存在安全事故隱患的，應按照有關規定及時下達書面指令，要求施工單位進行整改或停止施工。否則承擔《條例》五十七條規定的法律責任。（3）施工單位拒絕按照監理單位的要求進行整改或停止施工的，監理單位應及時將情況向當地建設主管部門報告，監理單位沒有及時報告應承擔《條例》五十七條規定的法律責任。（4）監理單位未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的，應當承擔《條例》五十七條規定的法律責任。

由此可見，監理單位的安全責任分為以下幾種情況：（1）違約責任。包含兩方面的含義，一是違反《條例》前款規定的法定安全監理責任；另一個違反與業主簽訂的《建設工程委托監理合同》的合同約定責任。（2）過失責任。在實施監理工程中，監理工程師非主觀故意因知識、經驗或現有的技術資源的局限性，缺乏應有的預見及判斷失誤等自身的過失而導致安全問題或事故的發生，監理應承擔監管不利的過失責任，如造成損失，還應按合同約定承擔相應的賠償責任。（3）違法責任：監理人員缺乏應有的職業道德，違反法律法規的規定，利用職務之便謀取私利，造成安全事故的違法行為而應承擔的法律責任。（4）不承擔責任。指發生的安全事件并非監理原因而造成的，監理單位不承擔安全責任。如施工組織設計中的安全技術措施或方案未經監理審查批準，施工單位擅自施工，監理下達指令予以制止而施工單位違背指令繼續施工后發生安全事故的，監理不承擔責任；監理在巡視檢查過程中發現安全事故隱患要求施工單位整改或停止施工的，施工單位違背指令發生安全事故的，監理不承擔責任；施工單位未按照法律法規和工程強制性標準進行施工，不聽從監理制止，監理已及時向有關主管部門報告而發生安全事故的，監理不承擔責任。

從以上內容可以看出，監理是否承擔安全責任，關鍵在于監理是否作為，是否正確行使職權，監理的過程行為決定監理是否負有安全責任。

監理的安全工作，因性質不同有其自身的特點：（1）安全監理工作不同于施工單位的安全管理工作。在施工過程中，施工單位是安全生產的責任主體，對施工現場安全生產負總責。建設單位及監理單位對工程的安全管理，不能替代施工單位的責任主體地位。施工單位必須通過自身的生產、組織、技術、經濟等一系列方法手段，管理控制施工現場的安全生產，保證工程及作業人員安全，這是施工單位義不容辭的責任。（2）安全監理工作不同與安監局、安監站等行政執法部門。監理沒有行政執法權，只是按照法定及合同約定的內容對安全工作進行監督管理。（3）監理單位的安全管理，不同于第三方中介機構的安全檢測評價部門。安全中介機構是受生產經營單位的委托，承擔安全評價、安全檢測等工作，為安全生產提供技術服務，監理單位的安全工作是《條例》及合同賦予的法定工作。（4）安全監理工作有其自身的獨立性。依據“建設工程監理規范”的規定，監理單位要按照“公正、獨立、自主”原則開展工作。監理與業主簽訂的委托合同關系，不影響監理工作的獨立性。監理人員要維護自己的法律地位和尊嚴，對角色準確定位。對任何越位、錯位干預監理正常工作行為予以抵制。

那么，如何有效開展安全監理工作呢？

監理工作的核心是一個“重點”、一個“關鍵”、一個“落實”。“重點”抓危險性較大的分部分項工程；“關鍵”是方案的審核必須符合法律法規和工程建設強制性標準，具有可操作性；“落實”是監督安全隱患的整改落實，檢查安全方案及措施的落實。

安全監理的工作方法，概括起來五個字：“審”、“查”、“告”、“停”、“報”。

“審”是審查施工單位安全管理體系、專項施工方案、審資質證書、審設備驗收手續等。“審”的內容包括符合性審查，即是否符合法律法規及強制性條文，是否符合審批程序；其次是有效性審查，審資質證書及設備年檢的有效性等。

“查”是監理單位定期巡視檢查施工現場安全隱患，查施工方案的落實情況、查施工單位的整改情況。“告”是針對工程中存在的安全問題，進行書面告知。一種是監理聯系單形式向建設單位告知；以聯系單形式向施工單位提出意見、要求。另一種是以監理工程師通知單形式向施工單位下發，針對施工現場安全隱患要求整改、采取措施，情況嚴重的要求施工單位暫時停止施工，下發工程暫停令并報告建設單位。“報”是施工單位拒絕按照監理單位要求進行整改或停止施工的，監理單位應及時向有關主管部門報告。

除了上述方法手段以外，監理單位在安全管理中，要特別注重預防為主，重視事前控制，運用綜合治理方法把安全隱患消滅在萌芽狀態。

《條例》的頒布實施使監理的安全責任法制化，只有正確理解和認識監理安全責任，才能更好地開展監理工作。建筑工程施工安全管理是一項系統工程，需要參各方的共同努力，共同打造一個安全和諧的建筑市場環境。

參考文獻

[1] 《建筑工程安全管理條例》國務院令[2003]393號文件.

[2] 關于落實建設工程安全生產監理責任若干意見.建市[2006]248號文件.

作者簡介：王麗霞（1965.12- ），女，吉林安正工程管理有限公司，研究方向：項目管理。