試論食品安全保障體系的建立

摘要：食品安全工作必須建立以監(jiān)督管理為核心，各方面各項(xiàng)工作密切配合、環(huán)環(huán)相扣的保障體系，才能真正改變目前的食品安全形勢(shì)。筆者給出以下建議：1、主體多元化，形成政府監(jiān)管、消費(fèi)者維權(quán)、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的“四位一體”合作機(jī)制；2、行政處罰與刑事處罰無(wú)縫對(duì)接，不留管理真空；3、明查與暗訪(fǎng)相配合，才能發(fā)揮更大的威力；4、高度重視預(yù)警機(jī)制的建立，與監(jiān)管工作互相補(bǔ)充，構(gòu)建更為穩(wěn)固的防御縱深；5、圍堵違法行為與鼓勵(lì)提升質(zhì)量水平的疏導(dǎo)之法相結(jié)合，才能破解產(chǎn)業(yè)困局，開(kāi)創(chuàng)食品工業(yè)的新局面； 6、積極參與并利用國(guó)家建設(shè)信用體系的契機(jī)，讓食品安全違法者付出更為高昂的代價(jià)。

有人形容說(shuō)，“食品安全問(wèn)題嚴(yán)峻得像一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)”。政府花大力氣整合有關(guān)的監(jiān)管資源，組建了新的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，我們可以把這一行動(dòng)比作完成了主力作戰(zhàn)人員的配備以及正面防御工事的構(gòu)筑。

然而，作為一套完備的食品安全保障體系而言，僅僅依靠食藥局這一個(gè)部門(mén)，或說(shuō)僅僅依靠監(jiān)督管理這一道防線(xiàn)，顯然是不夠的。

一、食品安全管理體制應(yīng)該而且必須是主體多元化的結(jié)構(gòu)。完善社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化行業(yè)企業(yè)自律，形成政府監(jiān)管、消費(fèi)者維權(quán)、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的“四位一體”合作機(jī)制是當(dāng)今食品安全形式的必然要求。

1.正確的引導(dǎo)和適度的支持，將使民間消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織成為食品安全保障體系中的重要一環(huán)。

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，有許多專(zhuān)由消費(fèi)者自發(fā)成立、自愿加入、自我管理的互助維權(quán)組織。這類(lèi)消費(fèi)者組織通常設(shè)有公眾利益、追究企業(yè)責(zé)任等專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，為消費(fèi)者提供幫助；通過(guò)收集相關(guān)消費(fèi)信息情報(bào)、開(kāi)展消費(fèi)生活調(diào)查研究、對(duì)侵權(quán)后的消費(fèi)者予以維權(quán)支持和訴訟救濟(jì)等，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

有這樣一個(gè)自發(fā)的組織，可以改變消費(fèi)者各自為戰(zhàn)的情況，形成維權(quán)的巨大合力；并且有關(guān)信息可以得到進(jìn)一步的篩選和綜合，從而對(duì)食品安全問(wèn)題有更深入的揭露；同時(shí)政府和消費(fèi)者之間的信息溝通有一個(gè)更好的接入口。

近期，在我國(guó)一些地區(qū)的食品安全維權(quán)活動(dòng)中，也經(jīng)常可以看到民間消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織的身影。但其普遍面臨管理不規(guī)范、缺乏政策引導(dǎo)與支持等急需解決的問(wèn)題。

2.首先，完善行業(yè)協(xié)會(huì)制度，然后政府部門(mén)把“管不了管不好”的技術(shù)性職能剝離出來(lái)，交由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，是建設(shè)食品安全保障體系的過(guò)程中，必須進(jìn)行的職能改革。

標(biāo)準(zhǔn)的制修訂及行業(yè)準(zhǔn)入的資質(zhì)、資格審核等技術(shù)性工作，不僅直接關(guān)系到食品安全保障體系的方方面面，更是產(chǎn)業(yè)振興的基石，其重要性不言而喻。

目前，我國(guó)監(jiān)管部門(mén)的很大一部分精力是放在這樣一些技術(shù)性工作上的。這樣，出現(xiàn)下面這樣一種理論也就不足為奇了：當(dāng)廣東某地一官員因食品監(jiān)管問(wèn)題被問(wèn)責(zé)時(shí)，他說(shuō)：“打個(gè)比喻，同管理交通一樣，我們是負(fù)責(zé)發(fā)駕駛執(zhí)照的，可這個(gè)問(wèn)題明明是酒駕一類(lèi)的違法犯罪問(wèn)題。考試合格了，我們發(fā)駕照，可他酒駕了，這真的不歸我們管。”這就好像我們需要士兵拒敵于防線(xiàn)之外時(shí)，他們卻說(shuō)，“我們只是測(cè)繪地圖的。”

而與此同時(shí)，這些工作更是改頭換面，作為監(jiān)管人員手中足以讓任何一個(gè)企業(yè)就范的權(quán)力的性質(zhì)出現(xiàn)。在這樣一種背景下，許多不正常的現(xiàn)象出現(xiàn)了。比如，某些企業(yè)特地制訂了技術(shù)指標(biāo)低得離譜的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)這些標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門(mén)備案后，就可以成為劣質(zhì)產(chǎn)品的保護(hù)傘。在大眾媒體較為關(guān)注的吉林通化地區(qū)用三精水冒充葡萄酒現(xiàn)象泛濫，及國(guó)家大力查處的含乳飲料質(zhì)量低劣的事件中，我們就發(fā)現(xiàn)大多數(shù)違法廠家的產(chǎn)品標(biāo)簽上都標(biāo)注的是這類(lèi)“怪異”的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)，這些技術(shù)性工作發(fā)展的大趨勢(shì)是把它們逐漸從政府的職能中剝離出來(lái)，而交由行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府部門(mén)僅對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)管。

在專(zhuān)業(yè)人才、技術(shù)前瞻能力、行業(yè)形勢(shì)的掌握等各個(gè)方面與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比，行業(yè)協(xié)會(huì)都有不可替代的優(yōu)勢(shì)；而其公正的第三方地位，也使得公權(quán)力與經(jīng)濟(jì)主體的私權(quán)利得到合理的制衡；其代表行業(yè)內(nèi)全體企業(yè)利益的性質(zhì)，也使其可以成為企業(yè)在各個(gè)方面相互平衡、協(xié)商的平臺(tái)。總之，這些特點(diǎn)使其可以最大程度地滿(mǎn)足技術(shù)性工作科學(xué)性、時(shí)效性、權(quán)威性的要求。

當(dāng)然，這些都是在行業(yè)協(xié)會(huì)制度充分完善，改變目前“戴市場(chǎng)的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子，供官員兼職的位子。”的體制后才能實(shí)現(xiàn)的。

3.重視公共傳媒的監(jiān)督。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，企業(yè)違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，不僅來(lái)自政府的處分和法律制裁，也來(lái)自媒體和社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)大壓力。

在實(shí)際工作中，一些食品安全違法行為，如果僅僅使用行政處罰，打不到違法者的痛處，而普遍使用刑事處罰又有些過(guò)重。此時(shí)，公共傳媒的及時(shí)跟進(jìn)報(bào)道對(duì)違法者來(lái)說(shuō)是最害怕的，因此也是最為有效和合理的制裁措施。

而我們的一些地方政府卻往往以“保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障市場(chǎng)秩序”為由，對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)出現(xiàn)的食品安全和質(zhì)量問(wèn)題遮遮掩掩，不報(bào)道、少報(bào)道。投鼠忌器，把這一震懾違法行為的有效武器拆掉槍栓放在庫(kù)房里，是很不科學(xué)的。當(dāng)違法行為越來(lái)越嚴(yán)重，違法企業(yè)越來(lái)越多時(shí)，真正的摧毀性的影響正在等著他們。“蘇丹紅鴨蛋”、“吊白塊粉絲”事件不就是例子嗎？

二、借鑒酒駕治理工作的成功經(jīng)驗(yàn)，做到行政手段與刑事手段的無(wú)縫銜接，是完善食品安全保障體系的重中之重。

曾經(jīng)的酒駕亂象止于“酒駕入刑”。在檢查密度大大增加的情況下，醉駕入刑后7個(gè)月，全國(guó)共查處酒駕20萬(wàn)起，較之前下降四成多的報(bào)道，讓那些甚囂塵上的反對(duì)聲音現(xiàn)在看來(lái)是那么無(wú)力。

酒駕和食品安全犯罪存在很多類(lèi)似的地方。因此酒駕治理工作的成功經(jīng)驗(yàn)是很值得食品安全工作借鑒的。

酒駕入刑良好社會(huì)效果的直接原因之一，是在強(qiáng)化了法律的懲罰功能的同時(shí)，發(fā)揮了其應(yīng)有的警示功能和教育功能。與之前的相關(guān)法律規(guī)定比較，老百姓所說(shuō)的“酒駕入刑”，本質(zhì)上的改變是：“結(jié)果犯”改為“行為犯”，當(dāng)發(fā)現(xiàn)醉酒駕駛的行為出現(xiàn)時(shí)，即使沒(méi)有形成人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失的危害結(jié)果，也直接適用刑事處罰而不再是僅使用行政手段進(jìn)行處置。這一改變可以警醒和教育那些存在僥幸心理的人。而正是這一改變才使酒駕亂象得到了根本的扭轉(zhuǎn)。

很多人建議對(duì)食品安全犯罪使用重典。確實(shí)，在目前的形勢(shì)下，對(duì)類(lèi)似故意添加某些性質(zhì)惡劣的違禁食品添加劑的行為，只在出現(xiàn)危害結(jié)果時(shí)才使用刑事手段，很難有效地震懾不法分子，更不用說(shuō)發(fā)揮警示和教育功能了。

之二，酒駕與醉駕的區(qū)分十分明確，易于理解和掌握；醉駕案件一律立案處理的規(guī)定，避免了在這一問(wèn)題上的隨意性；醉駕由于同時(shí)違反了《道路交通安全法》和《刑法》的規(guī)定，分別給予行政處罰和刑事處罰，而相關(guān)的司法解釋使二者的銜接較為規(guī)范和科學(xué)。

其三，雖然對(duì)酒駕和醉駕的查處，分別屬于行政處罰和刑事處罰，適用機(jī)關(guān)分別是公安行政機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)和司法機(jī)關(guān)，但查證階段的執(zhí)行主體都是交通警察。而與此相對(duì)照，在以前的食品安全執(zhí)法工作中，一定情形的違法行為才由監(jiān)管機(jī)構(gòu)移交給公安部門(mén)，很容易出現(xiàn)移交不及時(shí)、信息脫節(jié)甚至互相之間推脫責(zé)任的現(xiàn)象。

三、暗訪(fǎng)制度加以規(guī)范和完善后，將是打擊食品安全違法行為的重型武器。

暗訪(fǎng)古已有之，并與監(jiān)督管理相互配合，成為打擊違法行為的重要方式。古人非常精辟地用四個(gè)字總結(jié)為“明查暗訪(fǎng)”。在當(dāng)今，便衣警察和“線(xiàn)人”也是刑偵隊(duì)伍中必不可少而且極具威懾力的重要組成部分。

對(duì)于揭露那些見(jiàn)不得光的違法行為，調(diào)查取證難是一個(gè)棘手的問(wèn)題。而暗訪(fǎng)恰恰是調(diào)查取證工作不可或缺的一種手段。暗訪(fǎng)不僅可以搜集到其它調(diào)查手段無(wú)法獲取的第一手證據(jù)，它還具有成本低、效率高的特點(diǎn)。同時(shí)，暗訪(fǎng)沉重地打擊了犯罪分子的囂張氣焰，大大增加了其實(shí)施違法行為的難度。后一點(diǎn)是我們應(yīng)該特別重視的，這是因?yàn)椋称钒踩ぷ魍瑯邮且粓?chǎng)心理戰(zhàn)，我們應(yīng)該讓違法者感覺(jué)所接觸的每一個(gè)人包括供應(yīng)商、員工、客戶(hù)都有可能是暗訪(fǎng)人員或者線(xiàn)人。

但是目前，由于缺少規(guī)范暗訪(fǎng)制度的相關(guān)法律，暗訪(fǎng)并沒(méi)有能夠完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而且還出現(xiàn)了一些不太正常的苗頭。

暗訪(fǎng)人員或線(xiàn)人的安全問(wèn)題日益凸顯；

用暗訪(fǎng)方式謀取私利的現(xiàn)象確實(shí)存在，用假暗訪(fǎng)真炒作的方式制造轟動(dòng)效應(yīng)也屢見(jiàn)不鮮，同時(shí)利用這些問(wèn)題向暗訪(fǎng)證據(jù)“潑臟水”已成為很多違法人員的慣用伎倆；

暗訪(fǎng)的主體較為混亂，政府監(jiān)管部門(mén)有沒(méi)有權(quán)利實(shí)施暗訪(fǎng)；是否具有招募線(xiàn)人的資格；對(duì)于媒體的暗訪(fǎng)應(yīng)有什么樣的限制（默多克的新聞集團(tuán)陷入從未有過(guò)的窘境，原因就在于他們毫無(wú)節(jié)制的暗訪(fǎng)行為超出了人們的容忍限度）和保護(hù)等，都期待明確的規(guī)定；

由于地區(qū)保護(hù)主義、官官相護(hù)等現(xiàn)象在我國(guó)較為普遍，同轄區(qū)、同層級(jí)暗訪(fǎng)流于形式，白白耗費(fèi)資源；

盡管存在種種問(wèn)題期待解決，但如果想迅速扭轉(zhuǎn)食品安全問(wèn)題的亂象，暗訪(fǎng)是我們必須加以有效利用的重型武器。規(guī)范暗訪(fǎng)制度，并融入食品安全保障體系的全局之中，是急需解決，并值得進(jìn)行全盤(pán)規(guī)劃的一個(gè)重要課題。

四、食品安全預(yù)警體系的建立刻不容緩。

在完善社會(huì)安全保障體系的過(guò)程中，監(jiān)督管理體系和預(yù)警預(yù)報(bào)體系是互相補(bǔ)充不可或缺的兩道防線(xiàn)。它們一個(gè)在事前發(fā)揮將危害發(fā)生的可能性降到最小的作用，一個(gè)在危害已經(jīng)出現(xiàn)苗頭時(shí)，起到通過(guò)及時(shí)的處置，將損失降到最低的功能。

預(yù)警體系包括全面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、及時(shí)的信息交流、準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、周密的防范預(yù)案、充足的應(yīng)急能力儲(chǔ)備，通過(guò)自身的信息觸角，發(fā)現(xiàn)處于“未然態(tài)”的各種危機(jī)因素，有效甄別，科學(xué)判斷，達(dá)到化解危機(jī)、避免危害擴(kuò)大化的功能。毫無(wú)疑問(wèn)，沒(méi)有預(yù)警功能的安全保障體系是脆弱的。

而目前，我國(guó)的食品安全預(yù)警系統(tǒng)及其同監(jiān)督管理體系的銜接都還不盡完善。各地監(jiān)管部門(mén)的工作，只限于本地區(qū)，形成各自為戰(zhàn)的局面，缺乏基本的情報(bào)交流，更缺乏統(tǒng)一的信息調(diào)度指揮。而信息的脫節(jié)，直接造成了工作的被動(dòng)和危害的擴(kuò)大。

在這種情況下，大量有價(jià)值的線(xiàn)索都封存在沒(méi)完沒(méi)了的信息報(bào)送的百分?jǐn)?shù)里面，更有一些地方一罰了之，浪費(fèi)了來(lái)之不易的重要線(xiàn)索。在阜陽(yáng)奶粉事件中，一執(zhí)法單位也曾發(fā)現(xiàn)一批奶粉質(zhì)量嚴(yán)重不合格，但這一重要線(xiàn)索卻在僅僅罰款六千元后不了了之，最終喪失了一次最好的消除危害的機(jī)會(huì)，造成了事態(tài)的惡化。

因此建立一整套信息采集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、協(xié)調(diào)指揮、應(yīng)急處理的食品安全預(yù)警體制是完全必要的。在食品藥品監(jiān)督管理局的職能設(shè)立方面，強(qiáng)化信息服務(wù)，做好安全預(yù)警工作，應(yīng)成為日常工作的重要組成部分。在剝離了一些職能之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)把工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督管理和安全預(yù)警這些工作上來(lái)，是食品安全形勢(shì)的要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

五、安全與質(zhì)量并舉，努力提高我國(guó)食品工業(yè)總體水平。

我國(guó)的食品工業(yè)發(fā)展正處在一個(gè)瓶頸期，甚至可以說(shuō)是天花板期。當(dāng)我們的企業(yè)發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者口袋里有了更多的錢(qián)，想要追求更高品質(zhì)的生活時(shí)，他們也發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的高端產(chǎn)品早已經(jīng)占據(jù)了那個(gè)較高的消費(fèi)平臺(tái)，我們的產(chǎn)品從經(jīng)驗(yàn)、從市場(chǎng)認(rèn)可度、從品質(zhì)上都遇到了外國(guó)壟斷企業(yè)的全面壓制。

在食品安全保障體系的保護(hù)下，才可能建立良好的食品安全秩序，而只有在這種市場(chǎng)環(huán)境中，追求高質(zhì)量、高品質(zhì)才是可能的。可以說(shuō)，食品安全保障體系不只保衛(wèi)了消費(fèi)者利益，實(shí)際上也保護(hù)了民族工業(yè)的發(fā)展。而反過(guò)來(lái)說(shuō)，不提高我國(guó)食品企業(yè)的總體質(zhì)量水平，處在低水平低檔次惡性競(jìng)爭(zhēng)之中的企業(yè)越來(lái)越多，就一定會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)手段越來(lái)越不理性，這也正是目前食品安全違法事件高發(fā)的重要原因之一。

大禹從鯀治水的失敗中汲取教訓(xùn)，改變了「堵」的辦法，對(duì)洪水進(jìn)行疏導(dǎo)，最終戰(zhàn)勝了洪災(zāi)。相同的，完善食品安全工作的同時(shí)，通過(guò)政策引導(dǎo)、信息服務(wù)等方法，鼓勵(lì)企業(yè)增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和質(zhì)量保證能力，提升質(zhì)量水平和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，就是戰(zhàn)勝食品安全違法行為的疏導(dǎo)之法。

六、同企業(yè)社會(huì)信用體系的建設(shè)緊密結(jié)合，讓違法者背負(fù)更高的違法成本。

據(jù)報(bào)道，在國(guó)家發(fā)改委和中國(guó)人民銀行的牽頭下，國(guó)家層面的社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院，近期將發(fā)布。

這將對(duì)食品監(jiān)管工作產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。如何利用信用體系的威力打擊食品違法行為，同時(shí)又為構(gòu)筑國(guó)家信用體系做出重要的貢獻(xiàn)，是新組建的食品監(jiān)管部門(mén)必須深思熟慮的一個(gè)重要課題。

（文/熊健 劉勇 平陰縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）