鹽業“秘密”

郝成++柴剛

4月21日，發改委宣布廢除該部門曾經制定的《食鹽專營許可證管理辦法》，這被很多不了解內情的公眾理解為食鹽專營制度的廢除，結果證明這只是誤讀，因為發改委早已經失去了管理食鹽的權力，這次的廢除似乎更多的是對已經無效的部門法規的清理。但外界誤讀的背后，則是多年來對于鹽業專營制度的質疑、不滿和爭論。

就算在19年前已經在中央政策層面放開的工業鹽領域，仍然在各地不斷遭到壟斷勢力的非法干預，更何況關乎人們日常飲食的食用鹽。國有鹽業系統龐大復雜的體系與盤根錯節的利益糾葛導致鹽業改革一直停留在紙面上，利益群體對于改革的阻滯讓積聚的矛盾日漸加深。

官鹽改革十年之困

4月21日，發改委宣布《食鹽專營許可證管理辦法》廢止，這讓持續多年的食鹽專營制度，再次成為輿論焦點。不少人誤以為即將不再對食鹽的產、運、銷進行審批，甚至可能會廢除食鹽專營制度。

之后中國鹽業總公司、中國鹽業協會澄清食鹽專營政策并無變化，被廢止的《食鹽專營許可證管理辦法》原是發改委在管理鹽業時出臺的部門規章，但2008年鹽業歸屬工信部管理后，這一規章實際已經失去意義。但媒體、公眾的聲音一致表現為質疑和斥責。

記者調查發現，在這明顯的“誤讀”背后，是明確的利益訴求，尤其在工業鹽領域：雖然相關法規早已將工業鹽“放開”，但各地依然對工業鹽設置種種障礙，鹽政執法部門動輒采取查扣、沒收、罰款甚至抓人等強行手段，這讓參與其間的企業，尤其是民營企業倍感壓制。

目前來看，這種反抗已經取得一定進展，在多地多場訴訟中，民營鹽業企業勝訴，且已有地方宣布取消鹽務局，將相關職能移交工信部門。但每有契機，矛盾便轉為激烈的輿論指責，驟然爆發。

中鹽集團：名義上的壟斷

“就算中鹽集團和中鹽協會不發文，《食鹽專營許可證管理辦法》的廢止，也動不了食鹽專營格局一厘米。”4月30日午間，鹽業系統內部人士嚴俊（化名）笑稱，人們其實并未對國家食鹽系統（以下簡稱“國鹽”或“國鹽系統”）真正了解，甚至對其基礎格局都存在重大誤解，以至于有不少人認為中鹽集團是一統天下的壟斷巨頭。

食鹽專營制度，最早出現在2600多年前的春秋時期。齊國在管仲的建議下，對食鹽進行“官營”，從而讓齊國較為豐富的海鹽資源為國增收。此后，歷代延續專營。

1949年中華人民共和國成立后，我國大陸地區亦實行專營制度，但在管理權歸屬和具體實施上陸續有變動。

較大的變化出現在上世紀五六十年代，當時產、運、銷、稅、存先高度統一，后又分頭管理，其間總體管理一度歸屬輕工業部。進入上世紀80年代后，中國鹽業總公司成立，對原有專營中的企業部分進行歸攏和業務指導。上世紀90年代則在法規方面進行健全，同時從政策上放開了對工業鹽的專營。

2001年，當時的經貿委在經濟運行管理局設立鹽業管理辦公室，從而實現了國家層面的政企分開。2003年，經貿委撤消后，發改委成為鹽業專管部門，中鹽則成為全國食鹽專營主體。

歷史上的諸多變動，時至今日仍有大量遺留痕跡。比如在河北，中鹽雖然占有市場，但運銷方面卻由供銷社系統承擔；而在黑龍江，鹽務至今由中鹽和省糧食局雙頭管理。

在一系列變化后，中鹽最終變成了名義上的專營主體。不過嚴俊稱，“人們都不知道，中鹽的食鹽是無法進入許多地方的。”記者從中鹽獲得的資料顯示，中鹽40多個下屬公司中，區域重合較多，沿海多個省份均無布局。嚴俊也證實，中鹽是無法進入包括山東（青島除外）、江蘇、浙江、福建等多個沿海省份的……官方數據顯示，目前，中鹽總公司只覆蓋了全國34%的國土面積，且多在幅員遼闊的西北地區；食鹽批發量占全國食鹽計劃總量的17.7%。

人們所說的“鹽業公司”許多時候實際上只是所在省份省一級國資委管理下的地方國有企業，而這些企業與中鹽除了名義上的受業務指導外，人事、財務并不受中鹽控制。

不過，上述一切顯然不妨礙中鹽作為目前最大、也是唯一的鹽業央企，遭遇社會各種質疑和指責。“某種意義上，中鹽是躺槍，但也是代表國鹽系統在接受指責。所以你別想他們會站出來辯解。”嚴俊稱。

4月30日，記者在中鹽采訪期間，中鹽工作人員告訴記者，由于地處偏遠，其食鹽產、運、銷成本均要較其他地方高出不少。且根據我國“以近補遠、抽中補邊”的原則，為保障一些交通不便地區吃到安全放心鹽，其運輸帶來的成本增加，并不能在終端銷售以漲價平衡。比如黑龍江的用鹽，是需要從河北調配的，但在銷售時，依然要執行國家定價。

國鹽系統人士認為，輿論僅用終端售價和出廠價算出的所謂暴利，實則缺乏太多對現代企業應有的考慮，比如資產、設備折舊、運輸、員工工資等費用。

中鹽副總經理、新聞發言人黃偉在早前接受媒體采訪時也強調，據統計，目前公眾每年人均消費食鹽13元，每月1元多，不及一瓶礦泉水的價錢。

加碘：專營的最大理由

1994年，根據我國對聯合國做出的“在2000年消除碘缺乏病”承諾，《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》開始實施，至此，中國大陸開始推行“全民強制補碘”計劃，這一度被喻為與計劃生育政策同樣重要且浩大的全民計劃。

與此配套的是，1996年頒布的《食鹽專營辦法》再次加強了食鹽專營制度。其后，中國鹽業總公司和各地官方鹽業公司成為當時“國退民進”改革大潮中罕見的例外。

加碘帶來的碘缺乏病消除效果明顯，但另一種擔憂出現，據研究機構早前數據顯示，國人每天攝入碘量就達到了220—850微克，這遠超正常人體每天需要的150—200微克區間。這是否會引發另外的病癥增加？

從1999年開始，原中國醫科大學校長滕衛平在為期5年的“碘攝入量對甲狀腺疾病的影響”研究后，得出結論是：缺碘引起的甲亢基本消除，但碘過剩導致的甲狀腺疾病正在增加。同時，在2005年，世界衛生組織根據我國兒童尿碘中位數的監測結果，將中國描述為“超過適宜量”。此后，兩會代表及媒體開始對加碘政策提出不同聲音。到2009年，加碘問題最終變為輿論經久不息的熱點話題。

此外，反對者認為過去2600多年專營過程中的各種理由，在當下早已不復存在，比如對國家的利稅貢獻，早已從魏晉南北朝時期的80%甚至90%左右，降低到解放初的5.49%，2006年更是已經低至0.04%；儲量異常豐富和絕對保障的生產工藝，也讓食鹽絕不再是稀缺品。相反，目前整個鹽業市場都存在產能過剩的問題——當然，2011年出現的“搶鹽”風波完全是出于謠言和無知。

“加碘是食鹽專營制度存在最大的理由，也可能是唯一的理由了。”律師鄒佳萊自2001年開始，迄今已經代理涉鹽案件60多起。他認為，加碘的問題更應該是個技術問題，而非必然要通過專營來保障。

“抵御外資”背后的改革混亂

如果食鹽專營全面放開，會發生什么？在國鹽系統人士給記者的諸多預想中，被提及較多的，是目前這種復雜的格局中，放開極有可能被一些外資企業利用渠道便利及資本優勢實現市場化的壟斷，而之后則會讓國人面臨用鹽安全和食鹽漲價的問題。

“我們掌握的信息顯示，國外企業已經在四川等地布局，且通過某些企業不斷支持反對者發聲，并妖魔化食鹽專營制度。他們一旦得逞，會做什么？他們會立即用資本優勢和渠道優勢把我們的企業并購完，或打擊完，之后定價權就在他們手里了，那個時候誰還能保證在超市里花一塊多錢就能買到放心鹽？”某國鹽系統中層對記者說。

而嚴俊也在5月1日接受記者采訪時，對這一預想表示支持。他認為，當前鹽業整體產能過剩，在已經放開的工業鹽領域，國鹽的定價較高，為的是平衡食鹽銷售中出現的虧損。但民營鹽業不承擔食鹽職責，單做工業鹽，可以低價贏利求存，這就導致官鹽和民鹽在工業鹽領域沖突明顯，且互掐已久，矛盾甚深。

“官鹽利用鹽政執法打擊民鹽，而民鹽呢，轉手就把工業鹽變成食鹽，弄個假包裝放到食鹽渠道了，從而扳回前面損失的利益。”嚴俊認為，在此過程中，作為公權的鹽政執法本應堅守法規。但現實卻是，他們一方面被官鹽的利益驅使，違法去打擊民營工業鹽；另一方面也會與民鹽進行利益上的勾兌，又違法幫民鹽進入食鹽領域。如此一來，鹽政執法者被腐化，失去市場規則、法規守護人的作用。

這雖然被反對者斥責為“受迫害式想象”，但這個推導過程中描述出的鹽業現狀卻為雙方所認可。尤其關于鹽政執法，更有民營鹽業企業主向記者細數其中問題所在。工業鹽和食鹽的生產工藝和設備并無多大區別，這也導致前述“工業鹽入食鹽”之說有著技術上的基礎，且近年發生的案件也不斷證明著這一點。

“現在虛偽的是，官方每次只是說假鹽，但實際上這個鹽怎么假了？他們都是一樣的氯化鈉而已。不同的就是，假鹽沒有從官方買包裝袋，沒走官鹽的流通路徑而已。”民營鹽業企業負責人王蘭生稱。

更多的民營鹽業企業則向記者反映了當地鹽業執法的混亂，律師鄒佳萊則指出所謂的鹽業管理局（多與地方官方鹽業企業一套人馬）執法人員，他們從省級司法局拿到了行政執法許可證，但從法律上，這些人并不具備執法權——他們甚至都不是公務員，因為鹽業管理局的設立本身就缺乏合法性。

“一個把目標定在為國家執行政策的企業，他想要盈利的動力會有多大？”嚴俊稱。

另有消息稱，以打破壟斷、全面市場化為目標的中國鹽業體制改革方案，目前確實正在制定之中，并有望在今年8月出臺。類似消息在2005年國務院提出鹽業改革以來時有所聞。甚至2009年年末，發改委和工信部組建的鹽業體制改革工作小組曾一度完成鹽業體制改革方案初稿。

而2009年年底，國務院國資委企業監事會監事陳國衛稱“中國鹽業總公司強烈地反對這場改革”。據媒體報道，中鹽協會理事長董志華曾公開表示，過去的改革方案由于各種原因都停下來了，其中中鹽協會做了大量的工作，使得2009年鹽業體制改革小組提出的方案暫時停下來，“給鹽業爭取到了寶貴的時間。”董志華曾任中鹽集團董事長。

中鹽或地方國營鹽業公司，在食鹽領域所扮演的角色，迄今仍是絕對的中間渠道：鹽場的鹽必須被他們收購，之后分裝、包裝，進入批發，這一過程中，食鹽從出廠價變為批發價，前后會出現數倍甚至數十倍的差價。

但對于中鹽而言，他們不僅有北京、上海這樣便利的大城市要去做，更有邊陲小鎮要做，僅運費一項就會吃掉很多利潤。但對于地方國營鹽業企業來說，他們往往只需要負責本省的食鹽，卻不會有車馬勞頓的遠程運輸問題，利潤極大。所以整個國鹽系統都反對改革專營制度。

就在2014年3月下旬，被反鹽業壟斷人士訴上法庭的江西省鹽業管理局被撤銷，相關管理職責，被交與江西省工信廳下設部門。這個變化，被行業看作近年來最大的變化，江西由此被贊走在了鹽業改革的前沿。但在反對者看來，這不過是早就該有的一步而已。（編輯/可敬）