市政府的錢花哪兒了

張璐晶

中國經濟周刊獨家發布

清華大學公共經濟、金融與治理研究中心

《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》

并推出“2014年289個城市財政透明度排行榜”

“取之于民，用之于民”是中國稅收的基本原則，而稅收是各級政府財政收入的主要來源。對于廣大納稅人來說，政府的財政收入怎么花、花到了哪里，都是他們關心并希望能獲知的重要的信息，即政府財政透明度成為市民和納稅人越來越關注的公共話題。

與此同時，政府財政公開透明還是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分；公開透明、讓權力在陽光下運行亦是反腐倡廉的有效措施。

繼2012、2013年之后，近日，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心財政透明度課題組再次發布《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》（報告全文詳見清華大學公共管理學院網站http：//www.sppm.tsinghua.edu.cn）和“2014年289個城市財政透明度排行榜”，其研究范圍為全國285家地級市政府和4家直轄市政府（不包括三沙市、港澳臺地區）。

報告重點解讀

“四本賬”透明度不同：公共財政預算最高，國有資本經營預算最低

本次統計采用從互聯網獲取全樣本數據的方法，指標體系分為“機構公開”、“財政報告和數據”、“其他相關信息”三個部分。其中“財政報告和數據”和“其他相關信息”包括公共財政、政府性基金、國有資本經營和社保基金等政府收支的“四本賬”、部門預決算公開、三公經費、專項資金等。

課題組提出全口徑政府財政信息公開、用戶友好發布、一站式服務三大指導原則。課題組認為，政府財政信息公開透明應當做到全面、完整與準確，因此，全口徑的財政信息公開是政府財政透明度最重要的原則。此外，政府財政信息公開的形式也是指導財政透明度的重要原則。在前兩年收集市級政府財政信息與數據的過程中，課題組發現各政府網站普遍存在界面不友好、查找網頁路徑太分散等問題，影響社會公眾和各類機構對政府財政信息的有效查閱與使用。因此，在今年的調查中，課題組特別強調了用戶友好發布、一站式服務兩大原則，對公開形式提出進一步要求。

考慮到市級政府需要一定的時間通過法律程序發布信息，今年數據采集窗口期截至2014年6月15日。數據采集方法為通過聯網收集各市政府網站公開的相關信息與數據。

今年，課題組對公共財政、政府性基金、國有資本經營和社保基金的預決算情況進行了兩個連續財政年度（2012—2013、2013—2014）的評價，包括：2012年財政預算執行情況（或決算）、2013年財政預算、2013年財政預算執行情況 、2014年預算。

從實證結果顯示的情況看，政府“四本賬”預算體系，按照公開的完整程度排序，依次是：公共財政預算、政府性基金預算、社保基金預算和國有資本經營預算，其中，社保基金預算和國有資本經營預算公開程度十分接近。

公共財政作為全口徑財政收入和支出主要部分，一直以來都是財政報告中重點提及的部分。隨著近年來地方政府對于土地財政的依賴，政府性基金在全口徑財政預算中的地位也在不斷上升，甚至有超過公共財政的情況發生，因此在財政部等有關部門陸續出臺意見進行督促的情況下，政府性基金預算的公開程度有了明顯提高。社保基金預算具備一定的專款專用性質。盡管國有資本經營預算雖然在2007年開始試點，但在地方中的推廣相對較慢。社保基金預算的試行則開始于2010年，起步相對較晚。因此，國有資本經營預算和社保基金的預算公開相對落后。

北、上、廣財政透明度蟬聯前三

2014年中國政府財政透明度指標體系的總分值為540分。從2012年課題組首次進行市級政府財政透明度研究以來，廣州市、北京市、上海市等大城市的財政透明度一直名列前茅。

2014年廣州市、北京市和上海市財政透明度得分，分別為460.5分、457分和448分。2013年，上述三城市也位列透明度排行榜前三名。總而言之，排名在前十的城市在機構公開、財政預決算公開和其他信息公開方面做得比較好，反映出了這幾個市政府較高的治理水平。

在“財政報告及數據”部分，廣州市、北京市、上海市在“四本賬”（公共財政、政府性基金、國有資本經營和社保基金）的2012年預算執行情況、2013年預算、2013年預算執行情況和2014年決算上都能夠做到以報表的形式公開，且信息都比較全面，得分都比較高；相較于北京市、上海市，廣州市做得較好的地方在于社保基金預決算的公開。

在“其他相關信息”部分（包括政府性債務、三公經費、大額專項資金及重點項目、政府采購公開以及預算編制說明），上述三個城市的公開情況有所差別。北京市和上海市公開了政府性債務相關數據，而廣州市沒有公布政府性債務數據，但廣州市在三公經費和名詞解釋上的表現要優于其他兩個城市。

4個直轄市中，重慶市的排名比較靠后，位列第153名。從具體的得分情況來看，重慶市在“機構公開”部分得分尚可，但在“財政報告及數據”部分，并沒有公布政府“四本賬”的具體報表，同時在財政報告的公布上也滯后，并沒有公布2013—2014年度財政報告；此外，在“其他相關信息”部分，也未能公布三公經費和大額專項資金。

廣東、廣西兩省份的財政透明度表現最搶眼

課題組調查研究發現，我國市級政府財政透明度存在嚴重的不均衡現象。

以財政透明度前三十名的城市為例，財政公開透明較好的城市在地域上比較集中。除直轄市外，前三十名城市所在省份包括廣西壯族自治區、廣東省、四川省、山東省、湖北省、安徽省、浙江省、江西省、福建省共9個省（自治區），僅占到了我國內地28個省（自治區）的不到三分之一。

此外，西部地區僅有四川省成都市進入前三十名，而中部地區僅有湖北省武漢市進入前三十，而東部地區城市占據了前三十中的剩余二十八席，也就是說東部地區在財政公開透明的進程上要遠遠領先于中部和西部地區。

在所有省份中，表現最為搶眼的是兩廣地區。廣西壯族自治區共有7個城市進入前三十名，而廣東省共有6個城市進入前三十名，兩個省份加起來占據了前三十名城市的近一半，報告對此分析認為，這說明財政公開透明與地方主要領導的認識和要求非常相關，主要領導對財政公開透明重要性的理解較高，對財政信息公開的指導工作做得比較好，往往會帶動整個省份在財政透明上的發展。

整體進步最為明顯的是廣西壯族自治區，在“2013年中國市級政府財政透明度排名”中，廣西僅有一個地級市玉林進入前三十名，而今年，廣西成為進入前三十名城市最多的省份，共有包括南寧、柳州、梧州、賀州、百色、貴港、玉林在內的7個城市進入前三十名。

政府性債務公開得分普遍較低

在政府性債務的公開上，只有14個城市公布了相關數據，占城市總數的4.82%；同樣，三公經費方面表現稍好，有150個城市公布了數據，但數據并不完整，得分普遍較低。

導致這種情況的主要原因在于：一、絕大部分政府性債務由市區縣政府的投融資平臺公司承擔，市政府并未在國有資本經營中公布這些平臺公司的相關情況，也未公開地方國有企業財務情況。二、目前許多市政府負債水平較高，在主觀上難以加以披露。三、至于三公經費，客觀上，它并非單獨的操作科目，往往隱含在行政開支及其他科目里，其統計口徑也存在較大的爭議；主觀上，也存在難以完全披露的一些現實考慮。但是，無論有何理由，這兩項的公開透明都是改善政府治理體系的重要內容。

政府財政的四本賬

公共財政包括稅收收入、債務收入、國有資產收益、政府費收入等和購買性支出、轉移性支出等。

政府性基金，是指各級政府及其所屬部門根據相關法律法規，為支持某項事業發展，按照國家規定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金，包括各種基金、資金、附加和專項收費。

社保基金主要包含五大類：基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金。

國有資本經營預算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算。endprint