論韓國(guó)與臺(tái)灣的福利體制發(fā)展

劉小暢

[責(zé)任編輯 全紅]

韓國(guó)與臺(tái)灣的福利體制經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程,這其中發(fā)生的變化也一直與其經(jīng)濟(jì)政策和政治制度的變遷密切相關(guān)。在威權(quán)體制時(shí)期,福利政策一直作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的附屬物而存在,而在經(jīng)歷民主化轉(zhuǎn)型之后,韓國(guó)與臺(tái)灣的福利政策已經(jīng)慢慢成為人民捍衛(wèi)自身權(quán)利需求的一種反映。本文結(jié)合韓國(guó)與臺(tái)灣發(fā)展歷程中的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境對(duì)兩者福利體制的發(fā)展道路做一個(gè)梳理,進(jìn)而說明這種福利政策從“選擇主義”向“普遍主義”轉(zhuǎn)變的發(fā)展路徑有其歷史必然性,而促成這種轉(zhuǎn)變的除了經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整,更重要的是民主力量的作用。

一、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先與“選擇主義”

韓國(guó)與臺(tái)灣有很多相似之處。在威權(quán)體制時(shí)期兩者都走向了勞動(dòng)力密集型的、以出口為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式,也都在 20世紀(jì) 50年代開啟了福利制度的建設(shè)工作。但是,韓國(guó)與臺(tái)灣的社會(huì)福利政策在其形成初期,并不像西方那樣是通過各種社會(huì)力量的民主性參與和需求而產(chǎn)生的,而是為了在急速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略中進(jìn)行資本積累并取得威權(quán)主義政權(quán)支配的合法性而進(jìn)行發(fā)展的雙面戰(zhàn)略。因此,二者的福利制度在威權(quán)主義時(shí)期就具有鮮明的“生產(chǎn)主義”特征,埃斯平-安德森在《轉(zhuǎn)型中的福利國(guó)家》一書中特別指出,東亞國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)福利發(fā)展模式與西方經(jīng)驗(yàn)并不相同,其原則是一種圍繞國(guó)家建設(shè)的主要目標(biāo)而采取的適應(yīng)性學(xué)習(xí)與發(fā)展的戰(zhàn)略。[1](313)

的確,在 20世紀(jì)50年代到 80年代的威權(quán)體制下,韓國(guó)與臺(tái)灣奉行的是增長(zhǎng)優(yōu)先的原則。威權(quán)政府需要用經(jīng)濟(jì)上的快速發(fā)展取得其統(tǒng)治的合法性,而當(dāng)時(shí)無論領(lǐng)袖、官僚還是民眾都希望實(shí)現(xiàn)與西方同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,[2](11)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展思路自然體現(xiàn)在其社會(huì)政策的制定過程中。韓國(guó)社會(huì)福利制度的基本雛形是在 1960年張勉政權(quán)和樸正熙軍事政權(quán)時(shí)代形成的。1961年和1962年間制定了包括生活保護(hù)法在內(nèi)的各種社會(huì)福利法。張勉政權(quán)時(shí)期,開始實(shí)行公務(wù)員年金法、軍事政權(quán)中的軍人年金法等特殊職業(yè)的年金制度。[2](11)1970年開始實(shí)施重工業(yè)化戰(zhàn)略,1973年的國(guó)民福利年金法便是在確保政權(quán)的合法性同時(shí)又能在短時(shí)期內(nèi)募集年金資金以實(shí)現(xiàn)重工業(yè)化的內(nèi)部動(dòng)員目的的背景下制定出來的。[2](11)另一方面,急速推行的重工業(yè)化出現(xiàn)了技術(shù)人力的不足,醫(yī)療費(fèi)的增加、工傷事故的頻發(fā)和勞動(dòng)費(fèi)用的上升迫使政府內(nèi)部開始關(guān)心醫(yī)療保險(xiǎn)。特別是作為國(guó)民年金實(shí)施失敗的替代品,醫(yī)療保險(xiǎn)制度具有迫切的政治需要性。這些復(fù)雜的原因促成了 1976年醫(yī)療保險(xiǎn)法的全面修訂以及 1977年醫(yī)療保險(xiǎn)制度正式施行。醫(yī)療保險(xiǎn)制定了由雇員和雇主平均負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)方式,國(guó)家只負(fù)擔(dān)行政費(fèi)用并進(jìn)行管理。這樣既不妨礙當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ),也把國(guó)家的財(cái)政干預(yù)降低到了最小限度。與韓國(guó)類似,臺(tái)灣這個(gè)時(shí)期的福利政策主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的需要和維護(hù)政治統(tǒng)治建立了一系列單一且分離的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。[3](149)20世紀(jì) 50、60年代的臺(tái)灣社會(huì)保險(xiǎn)特別突出了維護(hù)國(guó)民黨統(tǒng)治與保障社會(huì)穩(wěn)定的功能,社會(huì)立法與方案主要集中于軍、公、教和勞工保險(xiǎn),形成了所謂的“軍公教福利國(guó)”。當(dāng)臺(tái)灣邁入以出口為導(dǎo)向的工業(yè)化社會(huì)時(shí),政府出于勞動(dòng)力保障的需求,于 1970年修正并實(shí)施了“勞工保險(xiǎn)條例”,提高了保險(xiǎn)費(fèi)率,疾病給付增加了項(xiàng)目,降低了納入投保的企業(yè)規(guī)模。與此同時(shí),于1971年通過了私立學(xué)校教職員保險(xiǎn)條例。這樣的舉動(dòng)主要是因?yàn)樵趪?guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的所有戰(zhàn)略型企業(yè)中,臺(tái)灣大型企業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所占的份額較小,經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)多由中小型或者小型企業(yè)實(shí)現(xiàn),所以為了增加用工的靈活性,還修訂了勞工保險(xiǎn)。即便如此,由于這些中小企業(yè)多由家族經(jīng)營(yíng),企業(yè)的保障機(jī)制多由家庭私人內(nèi)部承擔(dān)與消化,由政府負(fù)責(zé)的福利政策諸如健康保險(xiǎn)仍然主要覆蓋對(duì)經(jīng)濟(jì)政治穩(wěn)定有特殊意義的國(guó)企職員、公務(wù)員和軍人等少數(shù)人口,社會(huì)福利支出也只占政府總支出的零頭。

由此可以看出,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略主導(dǎo)下,韓國(guó)與臺(tái)灣的社會(huì)福利政策具有鮮明的“選擇主義”特征。這種“選擇主義”主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,保障領(lǐng)域的選擇,政府主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)勞動(dòng)力和資金的需要對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了頒布實(shí)施,社會(huì)救助和生活救濟(jì)方面鮮有作為,認(rèn)為靠傳統(tǒng)的家庭關(guān)系和互助要比國(guó)家的救貧政策更加道德和優(yōu)越;第二,保障人群的選擇,主要表現(xiàn)在韓國(guó)對(duì)財(cái)閥企業(yè)員工的工傷補(bǔ)貼和年金項(xiàng)目的首先實(shí)施,而臺(tái)灣的福利政策主要傾向于公務(wù)員、軍人和國(guó)企員工的保障。這種選擇帶有強(qiáng)烈的職業(yè)劃分,多半是一種職業(yè)福利,以工作場(chǎng)所為基礎(chǔ)且不能轉(zhuǎn)讓;第三,政府的職責(zé)有所選擇,韓國(guó)與臺(tái)灣在社會(huì)保障事業(yè)的實(shí)施和管理中,一個(gè)典型的做法是在不同的層次明確劃分政府的有限承擔(dān),包括社會(huì)保險(xiǎn)金的支付、法規(guī)條例的實(shí)施與監(jiān)督等等,堅(jiān)持除立法外盡量不直接干預(yù)社會(huì)福利的總思路。

這種“選擇主義”與韓國(guó)和臺(tái)灣當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況相聯(lián),是一種隸屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然的政策選擇。韓國(guó)和臺(tái)灣的社會(huì)福利政策制定者大多是經(jīng)濟(jì)學(xué)家,他們從西方國(guó)家福利政策的發(fā)展中得出結(jié)論,認(rèn)為福利保障與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可兼得。威權(quán)主義政權(quán)中福利政策的選擇主義傾向來源于對(duì)共產(chǎn)主義和對(duì)左派思想(朝鮮和中國(guó)大陸)的反對(duì)、抑制,在愛國(guó)主義的名義下,勞動(dòng)運(yùn)動(dòng)被視為有共產(chǎn)主義色彩的舉動(dòng)而被明令禁止,同時(shí),威權(quán)政府通過與市場(chǎng)緊密的聯(lián)合,扼殺了市民社會(huì),很多經(jīng)濟(jì)決策都是在排除勞工大眾的基礎(chǔ)上制定和實(shí)行的。[4](169)這種對(duì)勞動(dòng)勢(shì)力的排除和市民運(yùn)動(dòng)勢(shì)力的薄弱阻塞了福利政策產(chǎn)生和實(shí)施的完整渠道,福利體系僅僅淪為政府處理其政權(quán)合法性的工具。總之,經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期的韓國(guó)與臺(tái)灣必須通過本地區(qū)豐富而廉價(jià)的勞動(dòng)力去完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo),更為重要的是,威權(quán)體制下民主政治的缺位也使得勞工群眾根本無法沖破牢固的資本統(tǒng)治聯(lián)盟來表達(dá)自己的利益訴求,所以無論從何種角度看,福利制度的發(fā)展在韓國(guó)與臺(tái)灣都不具備條件。

二、民主轉(zhuǎn)型中的“普遍主義”

從20世紀(jì)80年代末開始,韓國(guó)與臺(tái)灣迎來了福利體制改革的新局面。一方面,韓國(guó)與臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)在原來的體制下獲得了充分的發(fā)展,伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的勞動(dòng)力成本的變動(dòng),就業(yè)市場(chǎng)不穩(wěn)定和人口老齡化問題也逐步顯現(xiàn),各種矛盾使政府不得不把精力轉(zhuǎn)移到對(duì)社會(huì)問題的處理上;另一方面,威權(quán)體制內(nèi)部統(tǒng)治開始松動(dòng),政黨政治開始形成,勞工運(yùn)動(dòng)逐步興起,企業(yè)工會(huì)聯(lián)盟和公民團(tuán)體的力量也在發(fā)展壯大中。在民主化的浪潮過程中,社會(huì)政策無疑成為各方政治勢(shì)力關(guān)注和爭(zhēng)論的焦點(diǎn),政府再也無法繼續(xù)避開福利體制的發(fā)展。

韓國(guó)民主轉(zhuǎn)型和福利政策發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1987年。隨著盧泰愚在6月發(fā)布民主化宣言,廣大工人要求經(jīng)濟(jì)民主繼而要求提高工資的呼聲越來越高,同時(shí)罷工運(yùn)動(dòng)激增,政府為了應(yīng)對(duì)政治危機(jī)發(fā)表了包括最低工資制、國(guó)民年金、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋到農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的“三大保障政策宣言”。[1](12)1988年,最低工資制度和國(guó)民年金制度開始施行,醫(yī)療保險(xiǎn)制度向農(nóng)村擴(kuò)展,1989年城市個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的納入使得制度實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。這個(gè)過程是與政治民主化一起開始的,民眾第一次通過組織化的力量提出了福利制度改革的要求。[1](12)除此之外,這一時(shí)期還先后制定了《青少年培育法》(1987年)、《男女雇傭平等法》(1987年 )、《嬰幼兒保育法》 (1991年 )、《雇傭保險(xiǎn)法》(1993年)等,且主要集中于社會(huì)福利服務(wù)制度建設(shè)方面。值得一提的是,《雇傭保險(xiǎn)法》的制定彌補(bǔ)了韓國(guó)四大社會(huì)保險(xiǎn)中雇用保險(xiǎn)制度的缺位。由此,韓國(guó)實(shí)現(xiàn)了以年金保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、產(chǎn)災(zāi)保險(xiǎn)和雇傭保險(xiǎn)為內(nèi)涵的四大社會(huì)保險(xiǎn)制度的建構(gòu)。雇用保險(xiǎn)的范圍比失業(yè)保險(xiǎn)廣,包括預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、改善雇傭結(jié)構(gòu)和能力開發(fā)事業(yè)等。到了1995年7月,韓國(guó)除兒童津貼外,有關(guān)社會(huì)保障的核心制度已全部建立。[5](159)另一方面,1987年韓國(guó)對(duì)《醫(yī)療保險(xiǎn)法》進(jìn)行了全面修改,在保險(xiǎn)對(duì)象中追加了農(nóng)漁民、微型(單位)職工、城市自營(yíng)業(yè)者,并且規(guī)定國(guó)家承擔(dān)其一部分醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。[6](24)這比起 1963年和 1976年的《醫(yī)療保險(xiǎn)法》的保險(xiǎn)對(duì)象限于大規(guī)模企業(yè)(單位)職工、由企業(yè)承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)、國(guó)家承擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)和給付的一部分的規(guī)定有了很大進(jìn)展,即彌補(bǔ)了《醫(yī)療保險(xiǎn)法》的弱點(diǎn),使得醫(yī)療保險(xiǎn)制度更加具有普遍性。其后,韓國(guó)政府在1988年1月開始落實(shí)農(nóng)漁村醫(yī)療保險(xiǎn),1989年7月開始落實(shí)自營(yíng)者醫(yī)療保險(xiǎn)等;到 1989年7月,將醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)大到城市與農(nóng)村人口、公共部門與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門人員、普通人與生活困難者。由此,即醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施12年之際,韓國(guó)迎來了全國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)代,所有國(guó)民依靠健康保險(xiǎn)和醫(yī)療給付得到了醫(yī)療保障。1998年,韓國(guó)政府實(shí)現(xiàn)了民主政治政權(quán)的交替,金大中政府完成了健康保險(xiǎn)制度內(nèi)部的合并調(diào)整,隨著《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》和《國(guó)民基礎(chǔ)生活保障法》的頒布實(shí)施(表一),韓國(guó)的福利體制開始由全面保障全體公民就業(yè)、健康和生活的各個(gè)層面,由威權(quán)時(shí)代的“選擇主義”向“普遍主義”發(fā)展,韓國(guó)政府開始強(qiáng)調(diào)福利政策中國(guó)家的責(zé)任,公民作為權(quán)益人的權(quán)利得以凸顯。

表一 金大中政府的福利政策進(jìn)展

與此對(duì)應(yīng)的,臺(tái)灣地區(qū)在 1987年解除了戒嚴(yán)。隨后,伴隨著民間團(tuán)體和民進(jìn)黨的成立,長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)民黨受到嚴(yán)酷考驗(yàn)。為了穩(wěn)定人心繼續(xù)維持政權(quán)合法化,國(guó)民黨對(duì)于島內(nèi)社會(huì)的福利制度采取了積極態(tài)度,在20世紀(jì)80年代末集中建立了新的社會(huì)保險(xiǎn)制度,包括農(nóng)民健康保險(xiǎn)條例(1989)、少年福利法 (1989)、基層干部健康保險(xiǎn)(1989)、低收入戶健康保險(xiǎn) (1990)等等,同時(shí)“行政院”也開始規(guī)劃全民健康保險(xiǎn)。這一階段的社會(huì)政策有消音和安撫人民的作用,使得臺(tái)灣的社會(huì)福利立法初具雛形,也是首次將健康保險(xiǎn)的福利項(xiàng)目向農(nóng)民和低收入家庭延伸。隨著不斷的社會(huì)抗?fàn)幒兔襁M(jìn)黨的競(jìng)爭(zhēng),執(zhí)政的國(guó)民黨已不再能夠單獨(dú)主導(dǎo)社會(huì)福利政策。從90年代開始,臺(tái)灣當(dāng)局進(jìn)行了社會(huì)保障制度的重大改革:一是建立了“全民健康保險(xiǎn)”制度,使臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)保障體系趨于完善;二是完善失業(yè)救濟(jì)制度,最終于1999年建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度;三是研擬“國(guó)民年金”制度,并已經(jīng)完成規(guī)劃;四是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1995年,臺(tái)灣在全島實(shí)施“全民健康保險(xiǎn)”制度,逐步減少或合并了既有的多種保險(xiǎn)制度,建立起統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度。該保險(xiǎn)把面向勞工的各種醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目有效地組合起來,分別放置于勞工保險(xiǎn)與公務(wù)人員保險(xiǎn)之下,并為自雇者、非正式部門員工和農(nóng)民提供了融資安排。1998年7月,內(nèi)政部召開“第二次社會(huì)福利會(huì)議”,會(huì)議通過決議承諾提升社會(huì)福利行政層級(jí)以及逐步增加社會(huì)福利預(yù)算。[7](51)在 1990-1999年期間,臺(tái)灣經(jīng)歷了社會(huì)福利發(fā)展的“黃金十年”,這十年新立的法和修正的社會(huì)立法比過去四十年還要多,其中包括關(guān)系到社會(huì)福利輸送體系的民營(yíng)化走向。[7](52)2000年臺(tái)灣經(jīng)歷首次政黨輪替時(shí)期,民進(jìn)黨在處理失業(yè)率的同時(shí)建立起就業(yè)服務(wù)的多項(xiàng)法案,包括就業(yè)保險(xiǎn)、大量解雇勞工保障、原住民就業(yè)保障以及兩性工作平等法。總體而言,臺(tái)灣的社會(huì)保障體制已經(jīng)基本擺脫了之前“軍公教福利國(guó)”的“選擇主義”色彩,社會(huì)福利保障的領(lǐng)域從此前的社會(huì)保險(xiǎn)向社會(huì)救助和公共服務(wù)全面發(fā)展,保障人口逐漸增多且越來越向勞工和弱勢(shì)群體傾斜,而且如表二所示,政府用于社會(huì)保障的經(jīng)費(fèi)也逐年增多,若以社會(huì)福利支出占國(guó)民生產(chǎn)額的比率來看,1981年是 1%,1986年提高到 1.5%,1991年升高到 2.5%,1996年達(dá)到 3.9%,2001年則突破了 4.1%,[7](411)福利體制在“普遍主義”趨向中得到逐步深入和完善。

表二 政府在各項(xiàng)事業(yè)中的支出百分比(1960-2001)

由上可知,韓國(guó)與臺(tái)灣在經(jīng)歷民主化轉(zhuǎn)型之后,其福利制度由“選擇主義”逐步向“普遍主義”轉(zhuǎn)變。所謂的“普遍主義”,就是指隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治民主化過程的開展,政府更加注重福利政策的制定和實(shí)施,并更加全面地關(guān)注人民的生活質(zhì)量。相較于威權(quán)時(shí)期的福利政策的“選擇”,“普遍”的含義就是向更多的領(lǐng)域保障,保障更多的人口以及政府在福利體制的運(yùn)作中承擔(dān)更廣泛的責(zé)任。更重要的是,這種“普遍主義”融入了福利政策運(yùn)作中公民權(quán)利的概念,使民眾的需求通過政治參與的形式表現(xiàn)出來,回歸于福利政策的社會(huì)本質(zhì),可以說,“普遍主義”體現(xiàn)了福利政策和體制的完善和成熟。

三、民主因素與福利體制的發(fā)展

在韓國(guó)與臺(tái)灣,政治民主化影響社會(huì)福利發(fā)展的途徑,主要通過下述三種方式進(jìn)行:

第一,政黨政治的運(yùn)作。反對(duì)黨以社會(huì)福利為訴求,借以爭(zhēng)取選民選票,執(zhí)政黨必須在政策與福利實(shí)施上及時(shí)回應(yīng),以確保執(zhí)政地位與政權(quán)的合法性。所以,政治民主化擴(kuò)張了民眾的票選權(quán)利。[8](50)金泳三和金大中的政府與盧泰愚政府最大的不同點(diǎn)就在于,政府試圖改變國(guó)家和資本直接的統(tǒng)治聯(lián)盟而試圖建立一個(gè)包括勞工和平民在內(nèi)的更加開放的聯(lián)盟。特別是金大中政府,無論從政策的引進(jìn)還是實(shí)施過程都廣泛地獲得了社會(huì)的共識(shí),從而迎來了一個(gè)全民福利的時(shí)代。[4](180)伴隨著一系列勞工保險(xiǎn)范圍的擴(kuò)大和健康醫(yī)療項(xiàng)目惠及所有國(guó)民,一個(gè)全面的福利體系建立起來,社會(huì)保障的范圍大大擴(kuò)展,同時(shí),政府還關(guān)注弱勢(shì)人群諸如老年人、殘疾者、單身母親等的生存狀況,改變了傳統(tǒng)福利思想中由家庭承擔(dān)的格局。而臺(tái)灣的民進(jìn)黨也是由于其福利政策而受到關(guān)注和認(rèn)可,[9](6～121)其推進(jìn)社會(huì)福利建設(shè)的努力首先是通過自身制定福利政策,例如在 1991年由民進(jìn)黨中央黨部組辦的“全國(guó)民間經(jīng)濟(jì)會(huì)議”上,臺(tái)灣學(xué)者們?nèi)谌霘W洲的社會(huì)權(quán)觀念提出建設(shè)“福利國(guó)”的主張;其次便是通過政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)迫使執(zhí)政的國(guó)民黨改變或者加速社會(huì)福利的發(fā)展,1995年國(guó)民黨比計(jì)劃中早五年引入了國(guó)民健康保險(xiǎn)便是最好的說明。

第二,復(fù)雜多變的工會(huì)運(yùn)動(dòng)和對(duì)立抗?fàn)幍膭谫Y關(guān)系,間接影響到政權(quán)的合法基礎(chǔ),執(zhí)政黨為此也必須在有關(guān)勞工福利政策上妥為回應(yīng),借以降低因工會(huì)運(yùn)動(dòng)和勞資關(guān)系而可能導(dǎo)致的對(duì)政權(quán)合法基礎(chǔ)的威脅。金大中政府設(shè)立了“勞資政委員會(huì)”,使得在民主化以后也仍然受到壓制的勞動(dòng)勢(shì)力獲得合法的地位,在韓國(guó)政治領(lǐng)域得以作為一個(gè)重要的元素出場(chǎng)。尤其是設(shè)立于資政委員會(huì)中的“社會(huì)保障小委員會(huì)”與“雇傭失業(yè)對(duì)策小委員會(huì)”,討論了來自勞動(dòng)者一方要求解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)所造成的大量失業(yè)現(xiàn)象的政策性要求,并將其反映到實(shí)際的福利改革中。臺(tái)灣自民主化以來,勞工組織聯(lián)盟在與民進(jìn)黨的聯(lián)合中開始逐步要求經(jīng)濟(jì)民主和政治民主。在此過程中,工人階層已經(jīng)不再局限于過去對(duì)現(xiàn)有制度的“緘默”與“忠誠(chéng)”,而開始選擇表達(dá)自己的“聲音”。這意味著工人開始意識(shí)到他們?cè)谏鐣?huì)生活中的不平等地位,并開始動(dòng)員自身的力量來爭(zhēng)取更好的生活。1999年初,為了應(yīng)付不斷惡化的長(zhǎng)期失業(yè)問題,勞工委員會(huì)建立了一項(xiàng)失業(yè)和津貼的項(xiàng)目,并于 2002年使政府通過就業(yè)保險(xiǎn)法案,把失業(yè)保險(xiǎn)從勞工保險(xiǎn)中獨(dú)立出來。

第三,民間各種團(tuán)體和運(yùn)動(dòng)的興起。韓國(guó)方面,這些工人團(tuán)體和倡導(dǎo)聯(lián)盟雖然不是改革的最初發(fā)起者,但也是其活躍的推動(dòng)者。這些組織在威權(quán)時(shí)代無法將其訴求表達(dá)出來,但并不影響他們一直對(duì)福利體制普遍主義的堅(jiān)持和倡導(dǎo)。民主化時(shí)期,這些常由工人代表和政策專家組成的聯(lián)盟有著連貫的政策理念和來自基層官僚的社會(huì)支持,他們于 1994年提出了國(guó)民健康保險(xiǎn)的整合議案,包括將養(yǎng)老金覆蓋面擴(kuò)大到城市自雇者,同時(shí)拒絕對(duì)現(xiàn)存方案的文過飾非。對(duì)處方權(quán)和配藥權(quán)的分離,將多個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)會(huì)整合為一,就業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取資格的放寬和覆蓋面擴(kuò)大,進(jìn)而通過一項(xiàng)新的社會(huì)援助法案。[10](115)1998年,這些組織成功地在金大中政府中獲得了關(guān)鍵的席位,從而在2000年有能力實(shí)現(xiàn)韓國(guó)國(guó)民健康保險(xiǎn)的整合。臺(tái)灣地區(qū)由各種弱勢(shì)人口所組成的團(tuán)體,如殘障聯(lián)盟、婦女救援協(xié)會(huì),以及民意代表所組成的次級(jí)問政團(tuán)體,都提出了對(duì)社會(huì)福利強(qiáng)有力的訴求,這一方面啟迪社會(huì)大眾關(guān)注弱勢(shì)人口,另一方面則形成對(duì)政府社會(huì)福利政策的壓力。另外,各種基金會(huì)和政策研究中心的興起,其研究關(guān)注的焦點(diǎn)之一即為社會(huì)福利,如二十一世紀(jì)基金會(huì)、張榮發(fā)基金會(huì)、國(guó)家政策研究中心、厚生基金會(huì)、民生基金會(huì)、臺(tái)灣研究基金會(huì)等[8](51),其所發(fā)表有關(guān)社會(huì)福利的研究報(bào)告或是政策建議,對(duì)政府制定社會(huì)福利政策發(fā)揮了很大影響。

如今,韓國(guó)與臺(tái)灣都完成了社會(huì)保險(xiǎn)的普遍覆蓋,社會(huì)救助和生活保障項(xiàng)目也在持續(xù)制定和實(shí)施中,威權(quán)主義時(shí)代按職業(yè)分類的福利項(xiàng)目也已相當(dāng)普遍,不同職業(yè)類別的群體之間的差別幾乎沒有實(shí)質(zhì)意義。不能否認(rèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革對(duì)這種發(fā)展起到的重要作用,但容許社會(huì)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)卻離不開一個(gè)重要的前提條件,那便是競(jìng)爭(zhēng)政治的缺位。這一前提的轉(zhuǎn)變有著重要的含義,在韓國(guó)和臺(tái)灣的例子中,民主化進(jìn)程及隨后的民主鞏固時(shí)期之所以關(guān)鍵,是因?yàn)檫@使得社會(huì)政策的制定過程更為公開、更加多樣化。民主轉(zhuǎn)型顯著地改變了“政治游戲的規(guī)則和利益相關(guān)者的范圍”,[11](74)從而顯著改變了韓國(guó)與臺(tái)灣的福利體制發(fā)展。

結(jié) 論

胡伯(Huber)和斯蒂芬斯(Stephens)曾指出,一個(gè)國(guó)家想要得到發(fā)展,就需要在其生產(chǎn)體制和福利體制之間建立起某種明確的連接。同時(shí),不同生產(chǎn)制度的國(guó)家往往在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時(shí)會(huì)采取不同的社會(huì)政策改革。而且,這種連接不是自動(dòng)生成的,而是依賴于其間的政治變遷。[12](45～107)在韓國(guó)與臺(tái)灣福利體制發(fā)展的過程中,經(jīng)濟(jì)政策和結(jié)構(gòu)的變化與社會(huì)政策的制定之間的聯(lián)系是毋庸置疑的,但是,經(jīng)濟(jì)層面的調(diào)整對(duì)福利體制的影響是間接的,必須通過勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)體系發(fā)生作用。就韓國(guó)與臺(tái)灣而言,在威權(quán)體制下,經(jīng)濟(jì)自由化給福利政策帶來的變化始終是初級(jí)且緩慢的,福利體制的發(fā)展主要得益于政治民主化。韓國(guó)與臺(tái)灣福利政策從“選擇主義”向“普遍主義”轉(zhuǎn)化的過程,一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞工老齡化以及后工業(yè)化時(shí)代帶來的后續(xù)影響所致,更為重要的是,社會(huì)政策的改革通過民主政治的途徑得以開展,將公民團(tuán)體與組織的訴求融入到福利政策的制定之中,建立起一個(gè)廣泛的社會(huì)共識(shí)。這種影響是根本性的,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)只會(huì)秉承經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的傳統(tǒng)從而遏制國(guó)家的社會(huì)責(zé)任。而民主,即民眾政治參與一直是福利制度得以發(fā)展的關(guān)鍵因素,福利體制的成熟與穩(wěn)定需要民主因素的配合,才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和社會(huì)包容互相權(quán)衡和共生的理想狀態(tài)。

[1][丹 ]考斯塔·埃斯平-安德森編:《轉(zhuǎn)型中的福利國(guó)家》,楊剛譯,北京:商務(wù)印書館,2010年。

[2][韓 ]金源明主編:《韓國(guó)社會(huì)保障論爭(zhēng)》,(韓 )金炳徹,(中)陳倩譯,北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2010年。

[3]MichaelHilland Yuan- shie Hwang,“ Taiwan:wthat kind of social policy regime”,in Alan Walker and Chack- kie Wong(ed.),EastAsian Welfare Regimes in Transition:From Confucianism to globalization,Bristol:The Policy Press,2005.

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