誰來種地 怎么種地

2014年伊始，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，吹響了全面深化農村改革的集結號。這是自2004年以來，中央1號文件連續11年聚焦三農主題。

全面深化農村改革不是為改而改，是由問題倒逼的。保障國家糧食安全，面臨的資源環境約束矛盾日益尖銳，小規模的分散經營與發展現代農業不相適應，解決誰來種地、怎么種地的問題更加緊迫。2014年中央1號文件給出了破題之策，就是“以解決地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系”。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文就這一破題之策接受了本刊記者的采訪。

記 者：中央1號文件提出，“抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略。把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針。”體現了把糧食安全從重中之重的地位上升到了基本國策。我國糧食生產已經實現了十年連續增長，為什么1號文件還要把它作為基本國策提出來？

陳錫文：雖然我國糧食生產已經連續十年實現了增長，但是我國仍然面臨誰來種地怎么種地的問題。一方面，隨著農村青壯年勞動力大量外出務工經商，農業面臨地誰來種的問題日漸突出。據有關部門統計，2012年年底，我國農村有26261萬勞動力轉向了城鎮和非農產業就業，占當年農村從業人員總數的48.76%。盡管目前在農業中從業的勞動力還有2.7億多人，但其中中老年人和婦女占多數。另一方面，我國人多地少，絕大多數農戶承包經營的耕地規模細小且高度分散，生產效率不高，抵御自然風險、市場風險的能力不強。種地，對于相當多數的農戶而言，正在變成食之無味、棄之可惜的“雞肋”，越來越成為農民家庭經營結構中的“兼業”，農業面臨怎么種地的問題也日漸突出。

記 者：中央1號文件提出要“扶持發展新型農業經營主體”，是不是旨在解決誰來種地問題？請您談談。

陳錫文：據有關部門統計，到2012年年底，仍在耕地上從事農業生產經營的農民家庭約1.9億戶，他們經營的耕地面積（包括流轉來的耕地），占農村家庭承包耕地總面積的92.5%。這表明，在未來相當長的時間里，農戶家庭無論在主體數量上還是在經營土地的數量上，都仍將占據絕大多數。這就告訴我們，無論怎么扶持發展新型農業經營主體，都必須堅持集體土地的承包權屬于農戶家庭，都不能忽視農戶家庭經營這個基本面，這是農村基本經營制度的根本。

與此同時，我們還要看到，農業勞動力的轉移使原來由各家各戶自己經營的承包耕地經營權有了集中的可能，越來越多的農產品開始走向集約化、專業化、組織化、社會化生產，這一深刻變化催生著各種新型農業經營主體的成長。中央1號文件提出要“扶持發展新型農業經營主體”就是適應新型農業經營主體成長的趨勢，推動農業向現代化演進的必然選擇。從各地已有的實踐看，為了提高農業生產經營的效率，不同農產品的生產往往會對經營主體提出各不相同的要求。例如，糧棉油糖等大宗產品的生產效率，主要取決于耕地的規模經營，家庭農場、專業大戶、土地股份合作社等，便在這一領域應運而生。瓜果蔬菜花卉等鮮活農產品的生產效率，主要取決于品種選擇、栽培技術和市場營銷等，由專業合作社生產這類產品就受到農戶歡迎。現代化設施農業和規模化養殖場，對技術、投資、管理和營銷等方面的要求，超越了大多數農戶和農民專業合作社的能力，更適合引入社會資本實行企業化的經營。所以中央1號文件提出：“鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業，推動集群發展，密切與農戶、農民合作社的利益聯結關系。”我們一方面不能忽視農戶家庭經營這個基本面，另一方面要扶持發展家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，以解決今后地誰來種問題。

記 者：中央1號文件提出要“以解決地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系”，怎樣去具體實施？請您談談。

陳錫文：解決地怎么種問題，要從我國基本國情農情出發，通過農業經營體系的創新，加快探索如何在家庭承包經營基礎上提高農業效率進行規模化經營。但規模經營應當適度，要與農業人口轉移、農業技術進步、農業社會化水平相適應，而不是土地經營規模越大越好。因此，中央1號文件提出“土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動”。

從各地探索實踐的經驗看，目前我國農業經營體系的創新主要有三大類表現形式：一是通過承包土地經營權的流轉，擴大家庭經營的土地規模，如發展家庭農場、專業大戶等。據有關部門統計，到2012年年底，全國經營耕地面積在50畝以上的專業大戶已達287.5萬戶。其中，家庭農場87.7萬戶，經營土地面積1.76億畝，戶均經營耕地200.2畝，年收益18.47萬元，均明顯高于普通承包農戶。除了常規的承包土地經營權流轉外，近年不少地方農民創造的土地托管、代耕、“土地銀行”等形式，也對擴大耕地的經營規模發揮了積極作用。

二是依靠農業社會化服務體系的支持，通過“耕、種、收等主要作業環節靠社會化服務，日常田間管理主要靠家庭成員”的方式，以擴大社會化服務的規模來彌補生產經營主體耕地規模的相對不足，節本增效明顯。較有代表性的是，每年夏收季節，農業部門組織數十萬臺聯合收割機實行大范圍的跨區作業，使我國3億多畝冬小麥的收割基本實現了機械化作業，既實現了適時收割和減少糧食浪費，又使農戶降低勞動強度并增加收入，還明顯提高了農業機械的利用效率，可謂一舉多得。

三是發展多種形式的合作與聯合，既有圍繞某些特定農產品的生產、銷售、加工而展開的農民專業合作社，也有實行土地股份合作制的農業生產聯合組織。它們的共同特點就是著力解決農民一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情。在不少地方，合作社的經濟技術服務能力，不僅能夠滿足自身社員的需要，還能夠向非社員提供社會化的服務，從而發揮著帶動更多農戶發展現代農業的作用。

根據農民合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體近年蓬勃興起的新情況，1號文件順勢而為，在財政補貼、用地指標、金融支持、稅收優惠、人員培訓等方面，出臺了扶持這些主體的系列政策，其中“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護”等政策，都是有力的舉措，必將為新型主體成長營造良好的政策環境，促進它們盡快與作為基礎的農戶家庭發展多種形式適度規模經營的中國特色農業現代化，如1 號文件所要求：“堅持家庭經營為基礎與多種經營形式共同發展，傳統精耕細作與現代物質技術裝備相輔相成”，以解決地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系。

記 者：中央1號文件在確定構建新型農業經營體系時，要求“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權”，“鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業經營主體提供貸款擔保服務”等，這些問題都關乎新型農業經營體系的構建是否通暢，請您談談。

陳錫文：1號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農村土地。如探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農產品目標價格制度，涉及農業支持政策核心的提高補貼精準性問題，都必須從農村承包地確地確權確股著手。

我國農戶承包經營的耕地總體上規模細小，因此，要構建新型農業經營體系，提高農業的生產效率，就必須促使土地要素的流動和重新組合。但農戶擔心的問題是，土地經營權的流轉是否會導致他們失去土地的承包權？這就必須解決好土地經營權進入流轉后原承包農戶對其承包耕地的財產權利問題。所以農村土地制度的改革必須堅持農村土地屬農民集體所有的性質，必須保障承包農戶的合法權利，必須有利于提高耕地的利用效率。中央1號文件提出“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權”，并指出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。把經營權從承包經營權中分離出來，是農村改革理論和實踐上的一次重大突破。土地承包權與經營權的分離，不改變原承包農戶對土地的承包關系，這就可以使農戶在土地經營權進入流轉后繼續維護其對承包土地的合法財產權利，從而在穩定農戶土地承包權基礎上實現土地經營權流轉、集中，發展適度規模經營，以構建上述新型農業經營體系。

1號文件對農村集體土地提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，從而使農戶承包地的所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，將再一次推動農村生產力的大釋放。一是明確了對承包到戶的集體土地，只要不改變合同規定的用途，承包農戶就可以自主選擇各種實現土地收益的經營形式。農戶可以自己經營自己的承包土地，也可以向他人出租承包土地的經營權；可以與本集體經濟組織的成員自愿互換各自所承包的地塊，也可以和其他農戶以土地股份合作制的形式發展農業的合作生產；可以將承包土地的經營權用于向金融機構抵押、擔保融資，還可以將承包土地的經營權作為股份投入到農業產業化的經營中去。此外，在農戶有了穩定的非農產業收入或遷入城鎮居住、就業后，還可以將自己承包的土地自主轉讓給本集體經濟組織的其他成員，或按自愿有償的原則將承包的土地交還給發包方。在后兩種情況下，轉讓或交還土地承包經營權的農戶，就不再擁有本集體經濟組織土地承包者的權利，甚至還可以選擇退出他所在的農村集體經濟組織。顯然，選擇以何種方式實現家庭承包土地的經營權，完全應當由農戶自主選擇，而不能采取任何違背農戶意愿、損害農民權益的強制性辦法。

二是創新農業融資途徑。農民發展現代農業，需要資金，商業銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，農民貸款困難。所以這次中央1號文件把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為內存集體經濟組織的成員權依然不許抵押。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。

至于誰能接受抵押擔保的土地，關系重大，我認為只有有資質的銀行業金融機構才可以，一般自然人和普通企業法人不可以接受抵押，因為這種抵押很容易導致兩個問題，一個是可能引發高利貸；一個是可能引發以抵押擔保為名私下買賣土地。抵押擔保的是哪些權利、誰有權接收、要避免出現哪些問題，都需要在下一步改革設計中進行很細致的研究。1號文件提出：“鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業經營主體提供貸款擔保服務”，這是當前現實可行的并要加緊實施的。