城鎮化與易地扶貧搬遷

近年來，我國加大了易地扶貧搬遷力度，10年累計搬了780萬貧困人口。在搬遷安置方面，靠近城鎮安置成為不少地方的優先選擇，相關部門把扶貧搬遷與城鎮化建設結合起來，使得搬遷戶生產生活條件明顯改善，發展機會增多，脫貧能力增強。

但也有部分地區的地方政府，對貧困戶搬遷后的脫貧問題過問甚少。部分貧困人口搬到城鎮后，生活成本增加，增收門路不多，生活更加窘迫。這樣的搬遷扶貧，沒有脫貧，只是把貧困從鄉村搬到了城鎮，應當引起足夠的重視。

探索貧困地區的新型城鎮化

甘肅臨夏市枹罕鎮農民索志海今年成了“城里人”，為此他們全家經過了仔細考慮。在所有因素當中，新房子就在自己居住的村子里，生活習慣不用怎么改變，是他們很看重的因素。

當地政府利用來自各個部門的項目資金完成了新村的道路、水電等基礎設施配套。最讓索志海滿意的是，新修的幼兒園離新居不到200米，孩子上學將會很方便。

在最新出臺的《國家新型城鎮化規劃》當中，引導中西部地區農民就近實現城鎮化是其中一個重要內容。但和經濟發展水平相對較高的東部相比，西部地區特別是西部貧困地區推進城鎮化仍面臨一些難題，特別是由于經濟發展相對滯后、產業發展水平較低，使這些地區城鎮化發展往往面臨內生動力不足的問題。

例如，2014年，中國城鎮化率達到53.7%，可在甘肅臨夏回族自治州，城鎮化率的水平只有 28.01%，幾乎只有全國平均水平的一半。

臨夏回族自治州副州長王建華表示，隨著西部經濟的快速發展，即使是在西部最貧困的區域，許多農民、尤其是富裕起來的農民也有著“迫切的城鎮化需求”，西部貧困地區的城鎮化建設也正在進入一個快速提升的階段。

而充分整合利用國家各種優惠政策，發揮資金杠桿撬動作用，成為推動西部貧困地區城鎮化發展的重要抓手。以索志海所在的“民俗村”為例，當地統籌利用農村危舊房改造、鄉村道路建設等上千萬元的項目資金，完善基礎設施，也吸引了許多農民自發進入城鎮。

甘肅省隴南市武都區正在考慮將居住在懸崖峭壁周邊、地質災害區域、高山半高山等不適宜生活居住地區的貧困人口就近向城鎮搬遷。結合這些居民想要改變人居環境的意愿，可以將城鎮化建設和扶貧攻堅同步展開。當地通過測算，每戶居民就近在城鎮建設一套100平方米的房子，成本10萬元，政府整合的各類資金可以接近一半，預期當地十分之一的貧困人口可以通過這種方式實現就地城鎮化，方便他們既照顧自己的農業田地，也可以在城鎮打工，逐漸向市民過渡。

中國西部地區的一些基層官員指出，西部地區發展相對落后，其實恰恰成為城鎮化建設的一種“后發優勢”，可以避免走傳統城鎮化的道路，減少建設過程中對于自然和人文環境的破壞。西部貧困地區有望更好地根據當地環境承載能力和經濟社會發展水平等因素，合理確定城鎮化推進路徑。

四川省巴中市平昌縣城位于巴（中）河與通（江）河交匯處。近幾年，縣城人口猛增，已從10余萬人的小城鎮發展成為近30萬人的中等城市。平昌縣城北面和西面方圓300平方公里范圍內各鄉（鎮）的交通、生態、能源、水土條件較好，是該縣傳統經濟腹地。從2011年開始，該縣開始在這一區域推進以“讓農村快速融入城市”為目標的新農村建設。

2011年9月，巴中市第三次黨代會提出“統籌城鄉、追趕跨越、加快發展”戰略，核心是在巴中城鄉（尤其在廣大農村）通過推進新型工業化、城鎮化和農業現代化的協調聯動，達到實現同步全面小康目標。

2013年，巴中市城鎮化率為35.9%，低于四川省平均水平近10個百分點。市統籌城鄉領導小組辦公室副主任劉明認為，以35.9%的數字論，巴中市目前的城市人口大約在140萬人左右，其余260萬人主要散居在226個建制鄉（鎮、辦事處）以下的廣大農村，如果用10年時間讓這260萬人中的50%以上實現聚居，又可實現130萬人的城鎮化。即使從靜態角度看，到2020年，巴中市也可以達到四川城鎮化率平均值。

在這種思路指導下，巴中市提出“四級城鎮體系”建設構想，即：1個中心城市（巴中主城區）+3個副中心城市（3個縣城）+40余個重點鎮及180余個鄉場+180個中心村及2380個聚居點。這個構想的亮點在于通過“180個中心村+2380個聚居點”的建設，達成“農民就地變市民”目標，市委將其稱作“新型城鎮化的底部基礎”。換句話講，這些中心村與聚居點已不再是傳統意義上的農村，如果把城市比作一座大廈，它們就是這座大廈的“底座”。

從“統籌城鄉”角度看，“縣城——元山——得勝——駟馬——坦溪——縣城”這個圈層實際上是該市平昌縣城市建成區的延伸，也不妨稱其為縣城的“后花園”。未來若干年，在這個圈層內，以建成區為龍頭，以重點鎮、中心村、聚居點為支撐，將集聚平昌最多人口、最大經濟產能、最繁榮的城市文化、最便捷的交通基礎條件。然后，這些人口、產能、文化又將向更寬、更深、更大的圈層和領域推進，然后輻射帶動其他地域發展。

按照《巴中市“巴山新居”十年規劃（2011——2020年）》，全市將在10年間完成41.39萬戶貧困戶、受災戶、避災避險搬遷戶的新居建設。但在這40多萬戶中，有6.25萬戶有意愿到城鎮購房或建房落戶，有6.21萬戶愿意在原址上進行改建或散居。巴中市的政策是“尊重群眾意愿，不搞強迫命令”，因此，全市規劃建設“巴山新居”的確切數據是28.93萬戶，10年共需要動態投入資金700億元，其中農戶自主投入330億元，不足總投入的一半。

“規劃布局”和“群眾自愿”是巴山市建設“巴山新居”兩個要件。“群眾自愿”即意味著“群眾主體”，不但顯示著這項民生工程的生命力，而且決定著新居建設大部分資金有了著落。endprint

巴中市是傳統勞務輸出大市，2000年以來，全市常年外出務工人員在110萬人以上。以巴州區羊風鄉樓房村（尚未進行新村建設）為例，總人口1060人，800余人外出務工。“巴山新居”的建設可以吸引大量外出人員回流，同時吸附現代產業落地，然后支撐新農村良性發展。

作為傳統農業地區，巴中市工業基礎薄弱，因而，推進傳統農業向現代農業轉型就成為產業發展的主要“抓手”。這一點在規劃中顯得很突出，強調在推進每一個中心村、聚居點建設的同時，都要有一個產業發展規劃，所規劃的產業必須充分考慮當地資源稟賦、產業傳統、人文特色等元素，涵蓋核桃、巴藥、生豬、土雞、果蔬、茶葉，以及通江銀耳、南江黃羊、七彩林業、鄉村旅游等多種涉農特色產業。

去年10月，四川省委書記、省人大常委會主任王東明視察了巴中市“巴山新居”建設情況，并給予充分肯定。同時要求全市在充分調查摸底的基礎上“向特別困難的群眾進行政策傾斜”，市委、市政府隨即將城市廉租房和經濟適用房的建設和運行模式移植到“巴山新居”建設和管理中，即通過政府大量補貼的辦法，確保農村特困群眾在暫時交不起建房資金的情況下也能夠住上新房。

怎樣融入小城鎮發展

易地扶貧搬遷后，有的農民選擇定居農村集中安置點，有的則直接轉戶進城。為此重慶在土地利用、財政轉移支付等方面進行制度創新，使資源向小城鎮傾斜，配套建設學校、醫院、商場、文體活動場所等服務設施，推進基本公共服務均等化，促進搬遷人群盡快融入小城鎮。

由于進入小城鎮的成本比進入中小城市低，就業機會又比在農村集中安置多，因此轉戶進入城鎮已成為許多搬遷群眾的選擇。

石柱縣龍沙鎮是遠近聞名的農產品加工大鎮，搬遷農民的就業機會較多，收入有保障。據統計，龍沙鎮龍頭企業常年雇工量都在1500人左右，平均月工資在2000元上下。鎮黨委書記譚燕子說，只要搬遷群眾有就業意愿，通過短期培訓，基本都能找到合適的工作崗位。

“在高山生態扶貧搬遷過程中，龍沙鎮場鎮人口增加了近1/3，場鎮建設規模也擴大了約1/5。”譚燕子說，由于給予了小城鎮更大的發展空間和政策支持，不僅可以給搬遷貧困群眾提供均等化的就業、教育、醫療等公共服務，還助推了城鎮經濟的發展。

彭水縣高谷鎮鎮長羅軍介紹，高山生態扶貧搬遷安置區的建設讓場鎮面積擴大不少。高谷老場鎮面積僅0.9平方公里，規劃中的新場鎮面積達3.7平方公里，其中安置區占地面積就達到1平方公里。如果搬遷群眾經濟條件允許，可直接進入場鎮安置，享受城鎮待遇。

羅軍認為，小城鎮隨著搬遷安置區的建設而擴大，將使城鎮的商貿流通能力增強，推動經濟發展。此外，通過統一規劃、集中建設，將極大地改善搬遷戶和原場鎮居民的生活環境。

而廣西來賓市在實施易地扶貧搬遷的過程中，認真貫徹落實《廣西壯族自治區主體功能區規劃》，將村屯搬遷與城鎮發展有機結合，把生態地區、農業地區的人口集聚到重點開發區，形成了易地扶貧搬遷的城鎮化模式。

“村屯搬遷后，從縣（區）到各鄉鎮，當務之急是加強產業開發，切實扶持好安置區后續產業發展。”來賓市發改委一位負責人說，最有效的措施就是將易地扶貧搬遷同小城鎮建設結合起來，通過扶持中心城鎮工業化、城鎮化水平不斷提高，加快剩余勞動力轉移步伐，增加進城務工人員的收入。

作為我國最大的易地扶貧搬遷工程的陜南避災扶貧移民搬遷，在這方面也在進行積極的探索。培育支柱產業，多途徑解決就業問題，保障就業和增收，為農村城鎮化發展提供無窮動力，這是今后陜南安康市移民搬遷式城鎮化道路發展的重點和難點。為此，安康市制定了六點規劃。

一是加大招商引資力度，鼓勵和支持大中小型企業利用當地資源優勢進行投資、開發，指導當地優勢產業走精細化的發展道路，探索山區旅游餐飲業發展路徑。

二是出臺更多優惠措施，大力扶持有利于當地移民的優勢產業。圍繞“搬得出、穩得住、能致富”原則，結合當地主導產業，大力開展技能培訓和就業培訓，不斷提高移民的人力資本，顯著增強移民綜合素質。集中使用就業培訓經費和小額貸款貼息，有計劃地對移民群體開展實用技術培訓。

三是積極培育產業大戶，鼓勵和扶持搬遷戶，尤其是特困戶就近就業，解決其搬遷后的生存發展問題。搬遷后的農戶在生產、生活方面都面臨一定風險和困難，應鼓勵和組織勞務輸出，拓寬增收渠道，有效增加移民工資性收入。運行和完善移民社會保障制度，為他們提供根本保證。

四是立足本地資源優勢和條件，圍繞建設工業帶動型、商貿流通型、特色產業拉動型小城鎮，來確定產業發展的重點和建立主導產業。因地制宜，因勢利導，增強精品意識，構筑自己鮮明的特色和品味，增強小城鎮的吸納能力與經濟活力，鞏固移民的成果。

五是在已經有產業支撐的城鎮要圍繞產業發展升級，有計劃地擴展和完善。

六是支持并培訓移民外出務工。外出務工已經成為安康農民增收致富的主要途徑，并且成為人口梯度轉移、農民進城逐步轉化為市民的重要方式。政府應對此做好服務工作，努力做到“你打工我放行、你就業我培訓、你勞力轉移我土地流轉、你創業我貸款、你靈活就業我支持”的全方位服務工作。

通過易地扶貧搬遷，多數群眾離開了“山高、坡陡、谷深、平地少”等一系列不適合人類生產、生存的地方，是從根本上解決貧困人口脫貧致富的一條好路徑。通過科學的編制規劃、創新的搬遷方式和培植特色產業增強內生動力，讓貧困群眾從搬得出、住的穩、能致富落到實處，面對仍需要解決的1000萬住在深山、石山、高寒、荒漠地區的貧困人口，易地扶貧搬遷這個新的扶貧品牌，已經打上了自己的烙印。endprint