鄰避運動：發展之痛，進步之階

黃濤

“鄰避”現象是現代化和都市化加速發展的伴生物

1980年《基督教科學箴言報》在一篇報道中，第一次用“鄰避”這個詞來描述美國人對化工垃圾的排斥和反抗。后來媒體和學界以此概括在現代化進程中，社會必需的公共設施遭到選址社區排斥甚至引起群體抗議的現象，對應的英文短語是“NIMBY”（音譯為“鄰避”），也就是“別在我的后院中”（Not in my backyard）的縮寫。與之相關的設施即為鄰避設施，抗議活動則為鄰避運動。

在1980年代的美國，由垃圾填埋場、機場、監獄、收容所、戒毒服務中心等設施選址引發的沖突逐漸增多。盡管民眾都認為這些設施對城市發展不可或缺，卻希望遠離自己，落址他處。“歡迎建設，但請遠離我家后院”一度成為美國“1980年代的大眾政治哲學”，《紐約時報》稱那是一個不折不扣的“鄰避時代”。僅在1980～1987年間，美國就有81家申請建垃圾填埋場、核電廠等設施，最終只有6家完工。

同一時期，在一些歐洲國家，由核廢料儲存選址問題引發的抗議發展成為影響廣泛的環境保護運動。1990年代以后，亞洲一些國家或地區，如日本、韓國、中國臺灣也不時出現以反對環境污染為主題的鄰避運動。

隨著城市建設突飛猛進，鄰避運動在中國內地也成為一個突出現象，備受關注。有學者稱，鄰避運動構成當前中國“社會運動的日常形式”。

這絕非危言聳聽！各種數據和現象表明：鄰避時代正在到來。據統計，近年來，由擔心環境污染而引發的鄰避事件大大小小發生了幾十起，而且這樣的抗議事件燃點極低，幾乎一點就燃。

鄰避運動肇端于情緒、權利、利益多重因素的聚合

每一起鄰避事件起因各不相同。綜合分析，就會發現，每一起鄰避運動都是由情緒焦慮、權利高張、利益失衡等為代表的多重因素聚合所致。

情緒焦慮容易使身邊的鄰避設施成為情緒宣泄的出口。中國在經濟建設取得舉世矚目成就的同時，一些發展中的短板引起民眾的各種焦慮，如環境惡化焦慮、財富分化焦慮、相對剝奪焦慮等。這些焦慮的情緒時刻在尋找釋放的出口，而地方政府發展上的失衡與治理上的滯后往往會放大這種焦慮。比如，近年來，環境問題漸成一些鄰避運動的誘因。環保技術改進了、環評標準提高了，可公眾反對建設垃圾焚燒廠的聲音更大了——這是因為，目前好的環境已經成為稀缺資源，為環境而抗爭被賦予了道德正義。平時的環境焦慮是抽象的，當有可能造成環境污染的鄰避設施在身邊出現，理所當然地就成了現成的靶子。

日益高張的權利主張往往拿鄰避設施作為“暗度陳倉”的棧道。在政治學中，權利主張是公眾參與政治的基本環節和重要內容。隨著改革開放的深入，民眾權利意識高張，參與決策的要求異常強烈，而地方政府往往漠視。對項目的規劃與選址、立項與實施，遮遮掩掩走過場，甚至先斬后奏，民眾被排除在決策鏈條之外。反復如是，個別地方政府就會陷入自挖的“塔西佗陷阱”。此情此景之下，任何項目，無論有無潛在的隱患，也無論是否顯現風險，都容易成為民眾主張和表達權利的載體，成為鄰避運動借助的棧道。

利益失衡促使“保護我家后院”成為直覺選擇。根據經濟學理論，集體消費的必要公共設施具有負外部性，比如造成環境污染、導致安全風險、引起附近房產價格下降。公共設施外部性的成本主要由周邊居民承擔，福利和效益卻由全社會共享。也就是說，公共設施的好處和壞處在空間上相互分離，使周邊民眾感到在成本與收益上的不平衡，進而引起心理失衡。當產生了自己是某項政策或某個項目犧牲者心理的時候，不讓項目建在自家后院就成為當地居民的直覺選擇。

所以，當政府上馬垃圾焚燒廠時，就有民眾會質問“為什么建在我家，而不是建在其他地方？”“為什么大家制造的問題，要我來單獨承擔？”可見，選址的正義與否、責任利益是否對稱、私利和公利是否均衡的沖突，導致了鄰避運動。

鄰避運動本身提示了化解困境的關鍵

應該看到，每一次妥善應對鄰避運動都釋放了正能量，這是因為其間蘊含著有利于社會進步的因素，不僅保障了每個具體的鄰避設施所代表的看得見的公共利益，而且促進了更大的看不見的公共利益，那就是社會公平正義、民主科學決策、權利利益保障等。從這個意義上說，如何化解鄰避困境，鄰避運動本身為我們提供了思路，其中三條特別關鍵。

利益表達低成本。每一次具體的鄰避運動都是一次極端化的利益表達，公民、社會和地方政府都付出了巨大代價。其間，公民不知情或獲取信息門檻高、利益表達渠道窄、地方政府回應訴求滯緩，導致小事拖大、大事拖炸，都需要反思。這提醒我們，構建低成本的利益表達機制是當務之急。要及時、準確、全面公開涉及群眾切身利益的政府信息，降低相關利益群體獲取信息的成本；要拓寬利益表達渠道，既要使各個利益主體能分享穩定的公共話語空間，又能使相關者進行理性的商談辯論，避免利益受損群體要么成為沉默的大多數，要么成為爆發的大多數；要及時回應利益群體的訴求，吸收、整合民意，形成對決策輸出的實際影響。

受損利益得到補償。鄰避設施牽涉到的個人利益與公共利益都具有正當性。如果要兩者兼顧，就需要探索建立公共補償機制，讓受損的少數人獲得利益補償，達到帕累托均衡，以保證公共利益遂行。公共補償要親民，易于接受，便于操作。可以是現金補償，如中國臺灣，垃圾焚燒廠營運前由環保署按主體工程中標價的5%提供現金補償；也可以是公共服務補償，修建公共服務設施、增加公共福利，如興建學校、公園、圖書館，提高社區的品質；還可以是就業機會補償。合理充分的一攬子利益補償，很可能讓反對的人也接受鄰避項目。

形成緩沖隔離帶。從進程上看，鄰避運動都有一個從最初的個體原子化抗議，到通過社交媒體串聯，再到尋求意見領袖、社會公知、專業人士、社會組織支持的過程。在這個過程中，社會組織的緩沖隔離作用十分重要。

（摘自《中國青年報》）