鄱陽湖生態經濟區風景名勝區建設管理研究

江西省社會科學院課題組

[摘 要]鄱陽湖生態經濟區風景名勝區眾多、類型多樣，對江西建設旅游強省具有舉足輕重的作用。通過對鄱陽湖生態經濟區風景名勝區進行實地調查和相關數據的整理發現，目前存在管理體制不順、立法滯后、資金投入不足、保護與開發的矛盾突出等問題，提出應深化體制改革、構建高效的新型管理體系、建立合理的利益分配與補償機制、正確處理政府和市場的關系、構建風景名勝區法制體系和建立完善的公眾參與機制等，綜合強化鄱陽湖生態經濟區風景名勝區建設管理。

[關鍵詞]鄱陽湖生態經濟區；風景名勝區；建設管理

[中圖分類號]F127；TU982 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）03-0093-07

[作者簡介]李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社會科學院科研處處長、研究員，主要從事生態經濟與農業經濟研究。（江西南昌 330077）

[基金項目]江西省科技重大專項課題“鄱陽湖科學考察”的子課題“鄱陽湖生態經濟區生態空間、生態廊道建設考察”（20114AB01100-4-17）、國家社會科學基金項目“生態恢復與經濟社會和諧共生研究”（08Byj034）的階段性成果。

Title： The Construction Management of Scenic Spots in Poyang Lake Eco-economic Zone

Authors： Research Team in Jiangxi Academy of Social Sciences

Abstract： Poyang Lake Eco-economic Zone plays an important role when Jiangxi tries to be a province with strong tourism industry， because of its scenic spots. Base on a field survey and data reduction with Poyang Lake Eco-economic Zone， some problems are exposed， such as improper management system， legislation lags， inadequate input of funds， the contradiction between protection and development and so on. The construction of scenic spots in Poyang Lake Eco-economic Zone should be strengthened by the following ways： Firstly， using the partition management of scenic spots； secondly， building efficient new management system； thirdly， establishing a reasonable interest distribution and compensation mechanism； fourthly， handing correctly the relationship between government and market； fifthly， building legal system in scenic spots； and last， establishing a perfect public participation mechanism.

Key words： Poyang Lake Eco-economic Zone； scenic spots； construction management

風景名勝區是以科學、美學價值的自然景觀為基礎，實現自然與文化的有機融合，是自然史和文化史的天然博物館，是發展旅游產業的寶貴資源，但又不能等同于一般旅游資源而實行商業化經營。鄱陽湖生態經濟區是江西省風景名勝資源最密集的地區，具有資源豐富、類型多樣、管理級別高的特征，在建設江西旅游強省戰略中具有舉足輕重的作用。本文通過實地調查，對鄱陽湖生態經濟區風景名勝區的建設管理現狀、問題等進行了深入分析，并在此基礎上提出了相應的對策建議。

一、鄱陽湖生態經濟區風景名勝區建設管理現狀

（一）發展現狀

1.鄱陽湖生態經濟區風景名勝區建設基本情況

1982年11月，廬山成為國務院審定公布的第一批國家級重點風景名勝區。2000年7月28日，《江西省風景名勝區管理辦法》的頒布，標志著江西省風景名勝區建設管理制度的初步建立。經過30年的發展建設，截止2012年底，鄱陽湖生態經濟區已建立省級以上風景名勝區11個，總面積達1923.25平方公里，占鄱陽湖生態經濟區國土面積的3.7%，其中國家級重點風景名勝區7個，占全省國家級風景名勝區的50%，省級風景名勝區4個（見表1）。

2.鄱陽湖生態經濟區風景名勝區功能定位及其特色

從表2可以看出，鄱陽湖生態經濟區內的11個風景名勝區功能涵蓋了山岳型、山地湖泊型、科教文化型等類型，突出了自然景觀與文化景觀相融合的特點，體現了鄱陽湖生態經濟區內山、水、濕地、人文、歷史古跡等景觀特色。

3.鄱陽湖生態經濟區風景名勝區環境容量

所謂環境容量是在一定的管理水平條件下能容納的旅游人數對環境的負面影響能控制在國家規定的標準內。環境容量主要受三大因素的影響：一是風景名勝區的管理水平；二是國家對旅游區設定的環境標準；三是旅客的生態環境意識。從表3可以看出，鄱陽湖生態經濟區風景名勝區年環境容量達到5176.12萬人。

4.鄱陽湖生態經濟區風景名勝區人口特征

從表4可以看出，鄱陽湖生態經濟區風景名勝區內基本上有固定的居住人口，僅象湖沒有固定的居住人口。

（二）管理現狀

1.管理架構

鄱陽湖生態經濟區風景名勝區管理依據是風景名勝區規劃，實施分級管理、規劃審批。第一，國家級風景名勝區總體規劃由設區市人民政府報經江西省人民政府審查同意后，報國務院審批；詳細規劃由設區市建設行政主管部門審查同意后，報省住建廳審批。第二，省級風景名勝區總體規劃由設區市人民政府審查同意后，報江西省人民政府審批，詳細規劃由設區市住建局審批，并報江西省住建廳備案。第三，江西省風景名勝管理中心主管鄱陽湖生態經濟區風景名勝區工作。第四，風景名勝區設立人民政府的，由風景名勝區人民政府全面負責風景名勝區的保護、利用、規劃和建設；風景名勝區沒有設立人民政府的，應當設立管理機構，在所屬人民政府領導下，統一負責風景名勝區的管理工作。在風景名勝區內的所有單位，除各自業務受上級主管部門領導外，都必須服從管理機構對風景名勝區的統一規劃和管理。①

2.保護架構

鄱陽湖生態經濟區風景名勝區保護基本上實施三級保護體系，分為一級保護區、二級保護區、三級保護區。一級保護區，以視域范圍為依據，在一級景點和景物周圍劃出的保護范圍和空間內；二級保護區，在景區范圍內，以及景區范圍之外的非一級景點和景物周圍劃出的保護范圍和空間內；三級保護區，在風景名勝區范圍內，一級、二級保護范圍以外的區域。②

二、鄱陽湖生態經濟區風景名勝區建設管理存在的問題

（一）管理體制不順

風景名勝區的管理涉及規劃、建設、林業、文化、文物、宗教、旅游、商業各系統，其間關系錯綜復雜。雖然江西省風景名勝管理中心主管鄱陽湖生態經濟區內的風景名勝區，但由于各種原因造成有些景區管理體制不順，機構不全。如廬山的管理體制是“一山五制”，管理政出多門，協調難度大。如秦山風景名勝區沒有設風景名勝管理局，統一行政管理事務很難。

（二）規劃與實施相背離

風景名勝區保護與管理的實施依據和手段是規劃，制定規劃是前提。鄱陽湖生態經濟區內基本上所有風景名勝區都制定了總體而詳細的規劃。然而，區內風景名勝區是否按照總體規劃和詳細規劃具體實施則另當別論，“規劃是一套，實施則是另一套”的現象時有發生，③規劃與具體實施往往脫節。

（三）立法滯后

我國《風景名勝區暫行管理條例》已“暫行”20多年，并于2006年修訂出臺《風景名勝管理條例》，但并沒有取得實質性的改變。國家遺產保護法，包括世界遺產、國家風景名勝區、國家自然保護區和國家不可移動文物保護尚滯后于經濟開發性的法規。有的決策者依據開發區的法規來開發風景區，導致大量的破壞性開發，造成嚴重后果。鄱陽湖生態經濟區風景名勝區規劃、建設、管理僅僅只有《江西省風景名勝區管理辦法》對其進行法律約束。從各風景區來看，只有廬山、三清山、梅嶺—滕王閣、井岡山等景區有管理條例，大多數風景名勝區并沒有制定相應的管理條例，立法仍顯滯后。

（四）資金投入不足

對風景名勝區的保護利用屬公益性事業，是政府行為，應有政府財政支持。而國家對鄱陽湖生態經濟區風景名勝區投入幾乎沒有，與此同時，江西省本級地方財力不足，對鄱陽湖生態經濟區風景名勝區既沒有設立專項資金，也沒有設立專門的保護性資金，導致區內許多風景名勝區不得不走上“靠山吃山”“以景養景”的道路。①通過提高門票價格并擴大商業開發規模，甚至搞房地產開發來獲取資金投入，最后導致過度開發、損失慘重的嚴重后果。

（五）保護與開發的矛盾突出

許多地方決策者片面錯誤地將風景名勝區定位于“旅游資源”、“旅游經濟開發區”，把保護性變成開發性，公益性變成公司商業性，展示性變成經營性，甚至變風景區為經濟開發區，無序開發風景名勝區的亂象凸顯了“重開發、輕保護”的風景區管理困境。鄱陽湖生態經濟區內風景名勝區同樣存在開發多于保護的現象，眼前的、局部的經濟利益代替了長遠的社會公共效益。政府對風景名勝區考核指標并沒有特殊化，在GDP、重大項目建設等指揮棒下，區內風景名勝區建造大量的旅游度假村、豪華度假區和豪華游覽索道，缺乏環衛設施和垃圾處理站，加之大眾對風景名勝資源和保護生態環境的意識淡薄，導致了近十幾年的錯位開發，致使不少風景區人工化、商業化、城市化，結果自然度和美感度嚴重下降，自然生態系統遭到破壞。②

（六）所有者與實施者利益矛盾突出

風景名勝區建設和管理的一個重要體制是所有權歸國家所有，并由國家、省、地方三級政府共同管理、建設和保護，但其具體的日常事務管理由地方政府實施。這樣的體制有一個重要的缺陷，那就是會導致國家、省兩級政府強調保護和主張在保護中開發風景名勝區，而地方政府由于經濟利益驅動去追求在開發中保護風景名勝區。盡管當前國家和省級政府均出臺了一系列為加強風景名勝區建設管理的法規文件，但由于其缺乏針對性，地方政府往往存在其利益局限性，盲目地追求以旅游拉動經濟發展，搞招商引資，搞房地產開發，以此作為自己的政績，③這種急功近利、殺雞取卵、竭澤而漁式的開發，屢見不鮮。

三、加強鄱陽湖生態經濟區風景名勝區管理的對策

風景名勝區已成為主要的旅游目的地，隨著經濟社會的發展和人們生活水平的不斷提高，旅游出行成為人們的剛性需求。江西省委省政府在2014年新年開局就提出建設旅游強省的目標，以2012年為基期，經過5年的努力，計劃到2017年全省接待游客人數達到3.6億人次，旅游總收入突破5000億元，游客人均消費比2012年翻番，主要旅游指標進入全國前10位。①因此，風景名勝區的貢獻不言而喻。目前，鄱陽湖生態經濟區的風景名勝區中，除廬山的接待人數超過設定的接待人數外，其他景區的接待人數尚未達到環境容量。因此，在加強管理、提升風景名勝區保護水平的基礎上，進一步提高區內環境容量仍有較大的潛力。為此，必須從以下幾方面加強對景區的管理和生態環境的保護。

（一）嚴格景區核心資源保護，合理確定景區內不同地域的開發強度和控制要求

鄱陽湖生態經濟區風景名勝區應嚴格按照各自的總體規劃和詳細規劃進行開發建設和管理，對不同保護區實施分區管制。對景區核心區來說，由于它是風景名勝區存在的理由，保護處于天然狀態下的生態系統是其主要功能，因此需要采取絕對保護的管理措施和方法，禁止任何形式的產業發展。對景區過渡區來說，隔離景區核心區和外圍發展區是其主要功能，應采取相對保護的管理措施和方法，可允許發展高新技術、科學研究和普及教育等對環境質量要求較高的產業。對景區外圍地區來說，為游客提供在環境容量范圍內的適當規模的服務設施是其主要功能，允許適度發展旅游開發、商業經營性產業等，但必須避免朝城市化、商業化方向發展。②

（二）創新管理機制，構建高效的新型管理體系

鄱陽湖生態經濟區風景名勝區的管理應對不同功能和利益主體的空間和職責合理劃分，實現國家、地方、監管者、旅游企業、居民五者之間合理的利益分配，建立集中與分權相結合的管理體系，建立將所有權、管理權和經營權分離的風景區管理體制。第一，完善江西省風景名勝管理中心職能，在江西省風景名勝管理中心下設鄱陽湖生態經濟區風景名勝管理局，主要負責區內國家級風景名勝區的組織申報，以及省級風景名勝區的審批和取締，規劃的審批與監督，管理計劃的制定等工作，并對區內風景名勝區規劃編制和執行實施情況進行監督和指導，監督景區各利益主體的行為，積極協調各方利益關系。第二，地市層面實施管理權與經營權分離，設立相應的景區管理局，為基層直接管理和實際操作機構，具備一定的權威性并行使政府機關職能，行使景區具體的、直接的管理職責，其主要任務是對資源的保護性工作。另外，還應按照現代企業制度的要求，加快景區國有企業和經營性事業單位改革，實現景區資源性資產和經營性資產所有權和經營權的分離，實現資產的優化配置，改變目前“政企不分、事企不分”的局面。

（三）建立合理的利益分配與補償機制，理清利益與責任的對應關系

對鄱陽湖生態經濟區風景名勝區進行權利與利益再分配的時候，必須實現產權的明晰化，管理的權限應與相應承擔的責任嚴格掛鉤，同時利用市場的補償機制完成風景名勝區內權利和利益的轉移，形成一種各種利益主體相妥協的“相互監督、共同受益”的互動機制。第一，積極爭取一部分國家資金，同時在江西省財政劃撥一定資金，共同設立風景名勝區建設專項資金，主要用于區域內風景名勝區的建設、管理和保護，重點向鄱陽湖生態經濟區內風景名勝區傾斜。第二，加強政府規制，適當引入競爭。鄱陽湖生態經濟區內各個風景名勝區管理機構可將景區范圍內的園林景觀養護、景區交通、物業、廣告業、商業、飲食業、核心景區和重點文物保護單位以外的景點、設施以及其他經營性資產等，以特別授權的形式授予特許經營者在一定時間和范圍內經營，特許經營者按特許經營合同和直接轉讓協議約定在授權主體統一管理下從事經營活動，并向授權主體支付相應的費用。第三，按照“誰污染、誰治理”的原則，向經營者征收資源稅，對經營性設施資源消耗和水、氣、固廢等污染征費，所得收益統一用于環境保護事業。對環保作出貢獻的企業，管理機構也應給予稅費豁免權或貸款補貼等相應的激勵政策。①

（四）加強和完善國家和地方立法，構建風景名勝區法制體系

目前，國家只有一個《風景名勝區管理條例》，但其管理對象較泛，尚沒有一個統一的風景名勝區法律、法規加以引導和制約，缺乏充分的法律依據和統一標準，各地自行其是，造成了景區資源的浪費和枯竭。建議盡快制訂并頒布實施適用于新時代發展要求的《中華人民共和國風景名勝區法》，將風景名勝區的發展盡快納入國家立法。江西省也只有一個《江西省風景名勝管理辦法》，應在《中華人民共和國風景名勝區法》框架下，根據江西省風景名勝區建設管理實際，制定《江西省風景名勝區法》，同時對于沒有制定具體管理條例的景區還需要盡快制定用于其景區的管理條例。

（五）建立完善的公眾參與機制，充分發揮社會監督作用

建立健全社會參與機制，促進風景名勝區事業健康持續發展。利用社會力量建立相關機構，或利用現有組織分解和承擔相關職能。如利用風景名勝區協會、風景園林協會等中介組織，進行風景名勝區行業研究、標準制定、信息發布等；調動社會各方面的積極性，組織一個包括政府、專家學者、當地居民等在內的監督機構，對各主體進行實時有效地監督，奠定堅實的社會基礎，在條件許可時，可成立風景名勝區評議機構；成立權威的風景名勝區資源考核評估機構，對規劃的編制和實施進行評審與監督，對違規行為提出懲罰建議，對景區的等級和各項資格進行合理評估和擇優推薦等。

責任編輯：鄭 穎