我國民間金融的發展現狀及對策

陳 碩

一、我國民間金融發展現狀

民間金融在我國的歷史十分悠久，早在公元前兩千多年的夏商時期就已經產生，從春秋時的實物信貸到唐宋時期的紙幣再到明清時期的錢莊票號興盛，民間金融已經有四千多年的歷史。[1]新中國成立后，民營經濟一度被禁止，與之相對應，民間金融也失去了存在的空間。雖然民間金融被取締了，但客觀上一直存在，并對中國經濟發揮了重大作用。改革開放以來經濟發展的歷史表明，沒有民間金融，就不可能有現如今發達的民營經濟。民間金融的存在和發展壯大，一方面反映了資金市場的強大需求；另一方面也反映出我國現階段金融體制的不合理，正規金融無法滿足廣大中小微企業的融資需求。

根據相關統計，現如今我國民營經濟已經占到GDP總量的66%，民營企業的稅收貢獻率高達71%，社會投資占總投資額的45%，就業人口占總就業人口的80%以上，完成了65%的發明專利和80%以上的新產品開發，表明廣大民營企業已經成為促進我國經濟發展的重要力量。[2]然而，與民營經濟的巨大貢獻形成鮮明對比的是，民營企業在發展過程中很難從正規金融機構得到信貸支持。中華全國工商業聯合會的調查顯示，規模以下的小企業90%沒有與正規金融機構發生過任何借貸關系，微小企業95%沒有與正規金融機構發生任何借貸關系，而這些企業基本上都是民營企業。[3]由此可見，我國民營企業的發展主要得益于民間金融的信貸支持。

民間金融內生于民間，是自下而上的金融制度創新，是基層民眾融資需求的表達。民間金融屢禁不止，并不斷發展壯大，說明有其存在的客觀基礎和社會基礎，單純打壓不能從根本上消滅民間金融，只能使其以更隱蔽的方式運行，更加難以監管，進而滋生犯罪活動，對經濟和社會的發展產生不良影響。[4]隨著市場經濟改革的不斷深入，國家對民間金融的積極作用有了更進一步的認識，對民間金融的態度也逐漸轉變。2012年3月，民間金融的發展終于迎來了春天。時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，批準實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》），決定設立溫州市金融改革試驗區。會議提出的“溫州市金融綜合改革的12項主要任務”中，有兩項改革政策值得關注：一是規范發展民間融資。制定規范民間融資的管理辦法，建立民間融資備案管理制度，建立健全民間融資監測體系。二是加快發展新型金融組織。鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股城鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮銀行。[5]

溫州金融綜合改革的重要意義在于使民間金融陽光化、合法化、規范化，從政策上承認民間金融的合法性，不再以高利貸、亂集資一律打擊，然后再逐步規范，使民間金融能夠更好地服務實體經濟。同時，使其陽光化有利于加強監管，防范金融風險。隨著我國市場化導向的經濟體制改革的深化和民營經濟的進一步發展，民間金融必然會有廣闊的發展前景，依靠法規及行政手段打壓是阻擋不住的，也是不應該的。因此，如何正確對待民間金融，如何引導其規范發展，并將其納入監管范圍，是理論上和實踐上都要深入研究的問題。

二、我國民間金融發展的規模和結構

1.我國民間金融發展的規模

目前學術界對民間金融的測算還處于探索階段。一方面，對于民間金融的概念在學術界仍然存在爭議，法律上也沒有明確的界定，因此民間金融的衡量并不存在統一的統計口徑，不同機構和學者的統計結果存在很大差異；另一方面，鑒于民間金融的地下性和隱蔽性，統計工作難度很大，調查往往存在樣本小、總體大的問題，統計結果與實際結果普遍存在偏差。目前學者和機構采用的研究和測算方法主要是抽樣調查和估測，如郭沛[6]依據第三方調查數據，推算2002年我國農村金融規模為2001億～2750億元；中央財經大學課題組2004年對全國20個省、82個市縣、206個鄉村、110家中小企業、1203位個體工商戶進行了實地調查，對各地區“地下金融”規模、農村“地下金融”規模、中小企業非正規融資規模進行了基本判斷，測算出2003年全國“地下金融（地下信貸）”的絕對規模為7405億～8164億元；[7]根據中國人民銀行的調查，我國2005年民間融資規模約為9500億元，占當年GDP的6.96%左右，占本外幣企業貸款余額的5.92%。

由廣州民間金融研究院和中央財經大學金融學院課題組編寫的《中國民間金融發展研究報告》中，基于國民賬戶均衡模型，利用國家統計局、中國人民銀行等發布的年度數據，估測了2002～2011年中國民間金融規模，詳見表1。

從以上調查和統計結果可以看出，我國民間金融規模是非常巨大的，但民間金融規模并非逐年遞增，民間金融與正規金融的相對規模也不斷波動。總體來看，民間金融在2009～2011年明顯活躍，呈井噴式發展，民間金融與正規金融相對規模在2010年高達7.3%。民間金融之所以發展勢頭如此強勁，一方面是由于國家實行了一系列的貨幣緊縮政策，而民營中小企業經常受到正規金融的歧視，只能求助于民間金融機構融資來維持自身運營和發展；另一方面，在當前通貨膨脹的經濟環境下，民眾手中的閑置資金日趨貶值，為了實現有效保值增值，民間金融市場為其提供了更多的投資方式和渠道。以上兩方面原因客觀上促進了民間金融的發展和壯大。

2.我國民間金融的結構

（1）地域分布

由于我國各個地區之間經濟和金融發展水平差異較大，因此民間金融的地域分布并不均衡。從整體上看，東部地區和西部地區的民間金融規模差距不大，中部地區相對規模較小。但以一定的金融機構為依托的民間金融在東部、中部及西部地區的相對規模差異較大。以小額貸款公司為例，從機構數量、從業人員數量、實收資本、貸款余額四方面衡量，東部、中部、西部規模依次遞減。在貸款余額方面，三者差距尤為顯著。可以推斷，在西部地區民間金融中，直接借貸形式占比較大。

表1 2002～2011年我國民間融資規模測算

（2）組織結構

從民間金融內部組織結構來看，不同形式的民間金融其發展并不同步。目前，小額貸款公司、典當行、融資擔保公司是民間金融最主要的三種形式。截至2012年底，全國共有小額貸款公司6080家，典當行6084家，融資性擔保企業8590家；相關貸款余額分別為70343億元、2764.6億元和14596億元。其他形式的民間金融機構的數量和業務量增長速度均滯后于上述三者。

（3）資金投向結構

民間金融與正規金融市場定位不同，難以從正規金融獲得信貸支持的中小企業是民間資金的主要需求者。民間資金主要投放于“三農”產業和中小企業。南京、溫州、荊州、云南、山東、四川的相關數據顯示，小額貸款公司提供的貸款中，八成以上投向“三農”產業和中小企業。截至2012年底，中小企業融資性擔保貸款余額占融資性擔保貸款余額的78.4%。民間金融資金投向結構顯示出民間金融和正規金融對金融市場的劃分狀況。

三、我國民間金融的發展對策

1.制定和完善與民間金融相關的法律法規，為民間金融發展提供必備的法律制度環境

民間金融為我國民營經濟提供了重要的信貸支持，對經濟發展有著重要作用。如果簡單地宣布民間金融非法，對其進行嚴格管制和強行取締，無疑封殺了一種切實有效的民營經濟融資方式，使得民營經濟重新陷入融資困境，會阻礙經濟發展。因此，我國對民間金融的態度必須有所轉變，賦予民間金融以合法地位。

在我國現行的法律體系中，涉及民間融資的法律規范主要有《中華人民共和國民法》（以下簡稱《民法》）和《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）。其中，《民法》只規定了合法的借貸關系受法律保護，對民間金融合同的規定較為籠統；《合同法》關于民間金融的規定較《民法》更具體，但仍然不是很明確，特別是在界定某些民間融資活動是否合法時沒有具體的法律條款作為依據。針對目前國家法律對民間金融的界定方面仍然存在諸多空白的現實狀況，建議立法部門盡快出臺“民間金融法”或“民間金融管理辦法”等法律法規，加大對金融管理的社會信任機制與法律的整合。明確規定民間金融的地位、活動范圍、利率及資金投向等；明確融資雙方的權利與義務，制定規范的合同條款，切實保護投資人的合法權益，并通過法律保護合約雙方的合法權益；禁止投資詐騙性質的民間金融活動，對于違反相關法律規定的要給予嚴厲制裁。這樣一來，民間金融的產權就能夠得到保護，從而增強民間金融交易的連續性和穩定性，使民間金融的借貸雙方在進行交易時產生明確合理的預期，更加有效地發揮產權主體的激勵功能。[8]

2.規范民間金融發展，構建多層次民間金融監管體系

民間金融為廣大中小企業提供了資金支持，對我國經濟產生了積極的影響，然而由于缺乏監管，也產生了一些負面效應，如民間金融的資金投向單純基于利益的驅動而不受國家產業和貨幣政策的控制，有可能會弱化宏觀調控效應，引發產業泡沫；民間金融活動比較隱蔽，難以監管，隱藏了巨大的風險，在一定程度上擾亂了正常的金融秩序；一些非法的民間金融組織從事非法交易，使用暴力手段來維護地下信用體系的運作，從而演變為黑社會性質的組織，危害了社會和諧穩定與經濟發展。只有對民間金融加強監管，完善民間金融監管體系，才能有效控制金融風險，提高金融效率，促進金融市場公平競爭，從而維護國家金融體系的安全和穩定。

針對民間金融特殊的運行機制，政府可以考慮構建多層次的監管體系。對于組織化程度較低的民間金融如私人借貸，一般發生在人員流動相對較少的封閉的范圍內，在人緣、地緣、血緣關系的作用下，借貸雙方相互之間比較熟悉，信息對稱性強，一旦發生違約付出的機會成本很高，并且存在自身的一套約束與懲罰機制。在這種情形下，民間金融運行效率高且風險低，能夠充分發揮其資源配置作用而不需要付出較多的監督成本，借貸雙方完全可以依賴信任、聲譽和規范等社會資本治理機制而無需政府監管。而隨著民間金融從低級形態向高級形態演變，其運行范圍也逐漸擴大，突破了原來建立在人緣、地緣、血緣關系上的特定的社區范圍，信任半徑不斷增大，民間金融組織的參與者越來越多，借貸雙方的交易半徑也擴展到更大的區域范圍，潛在交易者增多，交易雙方接觸的難度增加，增加了信息的不對稱性，導致違約者不容易通過社會網絡進行有效識別，從而提高了民間金融隱藏的道德風險。這時需要引入新的有效的懲罰機制，以保證民間金融契約的執行。基于這種情況，可以構建以行業協會自律性監管為主、政府監管為輔的民間金融監管機制。行業協會作為第三方組織來采取有效的懲罰機制規避風險，懲罰民間金融交易中的違約和不規范行為。民間金融參與者在承認行業規則的前提下申請進入該市場開展金融活動，一旦有違約欺詐行為，行業協會作為監督者可以對外公開其業務信息，并作為評價交易者信用等級的依據，信用問題嚴重者取消其交易資格。

3.建立民間金融風險控制的配套機制，促進民間金融良性發展

由于民間金融的資金投向單純基于利益驅動，因此其在運行過程中存在一定的脆弱性。民間金融活動的主要參加者一般為普通民眾和中小企業，對自然風險和市場風險的抵御能力較弱，因此，除了對民間金融活動加強監管以外，還需要建立一套系統、完善、有效的風險控制配套機制，來抵御民間金融組織在這一特殊的金融市場內可能產生的風險，以保障民間金融的良性發展。

（1）存款保險機制

任何金融機構的運行都伴隨著風險，對于民間金融來說更是如此。一方面，對于民間金融機構來說，由于沒有國家信用作為保障，規模相對于正規金融機構也要小得多，業務范圍相對集中，抵御外部風險的能力弱，要想吸收社會上的閑置資金，取得存款人的信任，與正規金融機構公平競爭，就需要像正規金融機構一樣建立保障存款人權益的存款保險制度作為擔保，否則就會出現扭曲市場選擇的情況，同時，民間金融機構一旦經營出現問題發生“擠兌”現象，對其將是致命的打擊，不僅會影響民間金融機構的正常運行，而且會損害整個民間金融市場的健康發展；另一方面，對于債權人來說，由于民間金融機構缺乏國家信用的支撐，政府不可能對存款人進行擔保，存款人的風險相對較大，因此，建立以保護存款人利益為目的的存款保險制度非常必要。總的來說，建立存款保險制度，不僅可以為民間金融創造公平競爭的良好環境，而且當民間金融機構經營發生問題甚至破產時，有助于解決伴隨產生的金融風險及社會不安問題，保護存款人的權益。

建立存款保險制度的框架應包括以下幾點內容：首先，無論是正規金融機構還是民間金融機構，所有存款類金融機構都必須建立存款保險制度；其次，不同的金融機構，由于經營狀況、業務范圍以及經營主體有所差異，應根據實際情況來選擇差別保險費率，并對存款人確定合理的賠付率；第三，取消正規金融機構的國家信用擔保機制，建立統一的以市場為導向的社會信用機制，使正規金融機構和民間金融機構站在同一起跑線上公平競爭，互相監督，這有利于促進金融效率的提高和金融市場的發展；最后，金融機構由于經營不善出現危機，保險機構應當有權要求其退出存款保險體系，以便將風險降到最低限度。

（2）市場準入及退出機制

金融業是高風險行業，其穩定與否關系到國家的經濟命脈。受計劃經濟的影響，一直以來我國對金融業準入管制都十分嚴格，這在一定程度上阻礙了金融市場的公平競爭以及民營經濟的發展。

在當前形勢下，開放民間金融市場準入很有必要，為非公有制經濟公平參與市場競爭創造有利條件。國家應對民間資本適當降低金融市場的準入門檻。一方面，對于規模較大的民間金融機構，由于其組織結構和經營模式都相對完善，過去沒有損害存款人利益的行為，符合國家相關法律規定的標準，可以將其按照正規金融機構來進行注冊、登記、管理和監督，使其向正規金融機構的方向發展；另一方面，對于新成立的或者規模較小、組織化程度較低的民間金融機構，對其金融市場準入資格的審查，除了最低資本額、管理人員的信譽和業務資格、經營的業務范圍、組織機構和管理規章制度以外，還應該審查其是否具有健全的內部控制制度，具體包括環境控制、風險評估以及監督等風險防范體系。在降低金融市場準入門檻的同時，要具體情況具體分析，結合當地經濟發展情況，根據當地的社會融資總需求來確定民間金融機構的準入數量，切忌一哄而上，對當地經濟發展和金融市場穩定造成不良影響。

在放寬民間金融市場準入的同時，還需要建立嚴格的市場退出機制，一旦有民間金融機構因為經營不善而倒閉，需要有完善的退出機制來保障存款人的利益，同時防止出現連鎖效應的金融風險。由于民間金融是民間自發產生的金融機構，深入到社會生產和人民生活的方方面面，如果發生倒閉破產尤其是吸收存款類的民間金融機構倒閉，將會給整個地區的人們帶來恐慌，影響地區經濟和生活的正常運行。因此，對于那些經營不善、資不抵債的民間金融機構，政府監管部門必須將其及時清退出金融市場，還要做好相關的核查清算工作，將債權人的利益放在首位，切實保護債權人的合法權益。國家應考慮出臺一部關于民間金融機構破產的法律法規，來保護民間金融交易者的合法權益，優化金融資源配置，促進民間金融的穩健發展。

（3）風險預警機制

要實現對民間金融的有效監管，防止出現金融風險，就需要對民間金融進行實時風險監測，建立完善的風險預警機制，從而及時掌握民間金融機構的運行情況和可能存在的風險隱患，并對可能出現的風險提出預警，切實防范民間金融運行中可能出現的較大規模的金融風險。

建立民間金融風險預警機制，可以設計一套系統的民間金融風險預警指標體系。監管部門在對區域內民間金融市場進行監測時，可以根據指標體系通過現場或非現場的手段，全方位監測本地區可能隱藏的對金融市場和區域經濟造成危害的金融風險，持續追蹤并分析可能出現的風險。具體的監測指標應當包括民間金融交易的融資規模、融資方式、資金流向、資金用途以及借貸方的營業狀況和償債能力等，通過監測結果對民間金融機構進行風險級別劃分，并針對不同風險級別發出相應的預警等級。對那些預警等級較高的金融機構，要及時發出預警信號，并采取有效措施進行化解。監管部門可以將資信條件差、償債能力不強或者曾經參與過非法借貸行為的企業和個人列入預警名單，尤其是對規模較大、資金往來頻繁的企業和個人要進行重點監測，對其進行更為細致的調查和風險排查。對問題金融機構通過自我救助、政府救助、同業救助、中央銀行救助以及重組等方式化解風險，幫助金融機構渡過難關，重建信譽。民間金融風險預警機制要能夠對可能出現的風險及時提出預警，做到實時動態監控，并做好相關的記錄工作。此外，政府可以通過大眾媒介向社會公眾發布民間金融機構風險信息，提高公眾的風險防范意識和自我保護能力。

（4）利率市場化機制

逐步推進民間金融利率的進一步市場化，在中期內放寬對民間借貸利率的上限控制，并最終取消上限控制。從國內外的情況來看，貸款利率市場化是一大趨勢，無論是涉及正規金融、準正規金融還是民間金融。發達國家對民間借貸不設利率上限，傾向于以合同法來規范當事人的行為。2013年7月19日，中國人民銀行決定自2013年7月20日起全面放開金融機構貸款利率管制，取消金融機構貸款利率0.7倍的下限，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水平。這標志著中國利率市場化步伐又向前邁進了一步。放開貸款利率管制，無疑會帶來優化資源配置、盤活存量資金方面的突破性進展。

5.加強民間金融與正規金融機構合作，實現二者和諧發展

民間金融的社會資本作用機制只在一定的區域范圍內具有效率，一旦超越這一范圍，由于交易成本、信息不對稱等因素的存在，民間金融的風險就會加大。而正規金融由于其自身特點實際上也存在一個效用區域，兩者都只是在其特定的區域范圍內實現其比較優勢。因此，可以在民間金融和正規金融之間合理分工，使二者都能發揮自己的比較優勢，從而實現帕累托最優。具體做法可以借鑒民生銀行浙江分行個人委托貸款模式，搭建民間信貸交易平臺。[9]所謂“個人委托貸款”，即銀行作為中介，為民間借貸雙方牽線搭橋——客戶將資金存入銀行，由銀行幫助挑選合適的放貸對象，客戶可自行確定貸款金額、期限、利率等。銀行負責監督貸款的使用和催收還款。具體來說，這種業務有兩種方式：一種是貸款人想放款還沒有找到借款者，他可以把自己愿意借出的資金量和利率要求告訴銀行，銀行幫他尋找借款客戶，借貸行為完成后，銀行向他收取手續費，同時向借款人收取保證金；另一種是借貸雙方彼此信任，自愿發生借貸行為，可以通過銀行辦理委托貸款手續，銀行從中收取1‰的手續費。通過銀行中介來辦理個人貸款業務，引導民間金融活動，無論其操作的規范性還是法律的保障性，都比單純的民間金融交易大大提高。因此，正規金融機構可以通過機制創新、工具創新等手段來加大對資金供需雙方的引導，實現民間金融和正規金融的和諧發展。

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