國庫直接辦理集中支付業務思考

朱慶玉+崔學明

推行國庫集中支付改革是一項利國利民的工程，將所有財政資金納入國庫單一賬戶體系管理，有利于加強對財政資金的全程監控和調度，提高資金運行效率和使用效益，確保預算支出安全、規范、透明，增強國家宏觀經濟調控能力，而目前由商業銀行代理國庫集中支付業務模式，存在諸多弊端，與改革的初衷相距甚遠，隨著時間推移，由國庫直接辦理集中支付業務，乃大勢所趨，也是唯一最佳選擇。

一、目前集中支付代理模式現狀

1.財政集中支付系統各自為政。開展國庫集中支付業務必須有專門的管理系統，而在縣級財政、代理行基本無自主開發軟件實力，只能選擇購買軟件開發商開發的軟件，但這些系統大多五花八門，互不兼容，與國庫也沒有統一接口規范，導致與國庫會計集中核算系統不能銜接，現代化信息系統優勢發揮程度有限。由于信息傳遞不銜接，財政、人民銀行國庫、代理銀行之間依靠手工錄入數據、人工傳遞憑證，既加大了財政、國庫、銀行的工作量，影響資金的使用效率，又易出錯，影響工作開展。甚至可能存在支付信息傳遞脫節帶來的各種風險。

2.先付款后清算模式存在墊資風險。商業銀行代理集中支付業務普遍采用的支付模式，其基本流程為：國庫支付中心向代理行出具支付令——商業銀行通過備用金賬戶向預算單位零余額賬戶支付款項——每天匯總支付款后向人行進行清算。由此可見備用金賬戶是國庫集中支付流程不可或缺的重要中轉環節。如果存放在代理行的備用金不足支付，或因不能在規定時間內完成對行內各營業網點的支付數據匯總，又不能及時清算，代理行則必須先行墊款，這種先支付后清算的做法與《支付結算辦法》中關于“銀行不墊款”的規定不符，且會在一定程度上會挫傷商業銀行代理集中支付業務的積極性。

3.代理行責權利不對稱。商業銀行的經營目標是利潤最大化，其在爭取集中支付代理資格時，看中的是財政這一優質客戶所帶來的綜合效益，實際上，代理行在開展業務過程中，經常往返于國庫和財政，送達或提回相關憑證，財政資金支付清算及信息提供等大量工作必須由代理銀行承擔，代理銀行為承擔和維持該項業務需耗費大量人財物力，卻得不到分文手續費，與投入的巨大費用差距太大，代理行心有怨言又無可奈何，責、權、利的失衡導致代理行壓縮成本，減少開支，人員素質、核算質量無法保障，給改革帶來負面影響。

4.國庫監管滯后和弱化。《中華人民共和國國家金庫條例》實施細則第2章第10條4款明確規定了國庫的監管職責，即：“監督財政存款開戶和財政庫款的支撥，對違反規定的，國庫有權拒絕執行”，傳統撥款方式，國庫可以采取監控預算指標等手段，對庫款支撥的用途、性質進行審核，但改革后，支付模式發生了根本變化，直接支付的主動權在財政設立的支付中心，國庫對撥付給勞務供應商的資金合規性難施監督，授權支付的主動權則在預算單位和代理行，國庫只是在財政下達的額度范圍內事后與代理行資金清算被動付款，國庫對財政撥款環節的控制監督力度被弱化。

二、國庫直接辦理集中支付業務的難點

國庫直接辦理集中支付業務，取消代理行備用金、零余額賬戶，是改革的必然方向，更勿需增加商業銀行的額外運營成本，大大減少了支付中間環節，可以最大程度杜絕國庫資金的體外循環，避免第二國庫形成，真正體現改革成效，但在目前環境下，國庫直接辦理集中支付業務的內外部條件并不完全具備，尚存諸多困難：

1.相關法規不健全。經過多年改革，財政直接、授權支付的相關制度較為完善，改變現有支付方式，由國庫直接經辦，應當如何操作還處于探索階段，需從法規上進一步界定財政與人行國庫在預算資金運作、監管過程中的權利與義務，明確國庫對預算額度、性質、用途的監督，確保更好地服務于財政國庫管理改革，但此類相關法規制度出臺較少。

2.人員系統不能適應需要。基層國庫普遍存在人少事多，忙于應付日常核算現象，且人員素質參差不齊，核算質量、監管效率、服務水平存在很大差異，如果國庫直接辦理集中支付業務，每筆預算單位支出均由國庫受理，則業務量將幾何級增長，隨著服務對象不斷延伸，業務越來越復雜，國庫必須越來越明細的核算方能滿足改革要求，以現有人員、網絡、系統條件，國庫無法承受。

3.缺乏可供借鑒的運作流程。目前商業銀行代理集中支付業務模式的運行流程清晰明了，但由國庫直接辦理，應當如何操作，可供參考的方法較少，處于起步階段。一旦所有明細撥款由國庫一家辦理，國庫部門面臨的是財政大量支付額度下達，國庫如何接收，并根據財政支付令采取何種快捷安全的方式，通過大額支付將資金劃至預算單位零余額或勞務供應商賬戶等等一系列問題均亟待解決。

4.國庫支付聯網系統功能不完善。目前，人民銀行總行正在運行的財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS），只能實現稅收電子化傳輸，還不具備處理預算支出功能，國庫目前使用的國庫會計數據集中系統（TCBS）預留了與地方財政聯網接口，但由于財政并沒有統一數據規范，造成系統不能聯網運行，一旦所有每筆細化的財政支出均由國庫辦理，在網絡系統功能不完善的前提下，依靠手工逐筆輸入支付信息，勢必加大系統負荷，不僅不現實，也極易出現差錯和造成國庫資金風險。

三、設想和建議

我國目前的商業銀行代理集中支付業務模式均屬過渡性質，為根本上消除財政資金擠占、挪用、截留現象，還應進一步理順各方關系，完善有關制度，逐步解決改革中的問題，國庫直接辦理支付業務，財政資金直達用款單位賬戶，不僅快捷，更有利于對財政資金去向的跟蹤問效，實行國庫直接辦理集中支付后，財政資金支付將更加安全、透明，及時，財政部門有更大資金調控余地，改革所帶來的成效將不斷顯現：

1.盡快完善相關制度法規。現行國庫集中支付的有關法規比較零散，沒有規矩何成方圓，為保證改革深化，建議盡快完善國庫直接辦理集中支付規章制度，包括修訂《國庫集中支付管理辦法》，規范預算單位零余額賬戶設置，明確財政支付指令下達后，國庫資金清算等一系列操作流程，以及建立集中支付業務逐筆審核監管制度等，只有得到法規保護，才能有效約束操作行為。

2.取消清算備用金賬戶。在代理銀行設立備用金賬戶是一個過渡性質的賬戶，如果實行人行直接辦理集中支付就沒有墊付資金的風險，取消了備用金賬戶，既可以解決該賬戶違反《支付結算辦法》，也可避免因來不及清算代理行須墊款的問題， 因此，只有完善國庫單一賬戶體系，變商業銀行代理支付為人民銀行國庫直接支付與清算，才能節約國庫集中支付的運行成本，使人行能夠掌握預算單位每一筆資金的用途、去向，加強對財政性支出的監督管理，防范和化解資金支付風險。

3.培養新型國庫管理隊伍。國庫要有計劃、有步驟地開展以單一賬戶為主要內容的新業務、新知識、新技能交流培訓、崗位練兵活動，提高人員綜合素質，同時要根據當地國庫業務量大小和改革實際推進情況配強國庫人員，合理設置國庫崗位，落實細化崗位職責，建立績效激勵機制，優化勞動組合，造就一支道德高尚、作風優良、業務精湛的新型國庫管理隊伍。

4.構建完整運行操作規程。我們要及時總結改革經驗，積極創造條件，在確保國庫資金安全的前提下，摸索出一整套能夠方便快速、直接辦理集中支付業務的操作流程，從財政到國庫再至用款單位，做到穩妥、有序，嚴格按照同級人大批準的預算內容，財政用款計劃額度及時準確撥付資金，實現真正意義上的國庫集中支付。

5.打造現代化國庫集中支付平臺。實現國庫會計數據集中系統（TCBS）、財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）與金財金稅工程的對接，推進業務處理自動化建設，提高信息反饋和對賬環節的電子化程度，打造現代化支付聯網平臺，拓展財稅庫銀橫向聯網功能，集中支付業務直接在網上即可審核辦理，財政支付令通過系統能實時將數據同步傳送至國庫，國庫能對資金實行逐筆監督，對符合政策的給予辦理，違反的當場拒絕不予清算，力爭早日實現集中支付業務電子化、無紙化操作和監管。

（作者單位：華東交通大學軟件學院、

中國建設銀行江西省分行營運管理部）