政府投資項目工程索賠審計的體會

戴永勝

索賠是指在建設工程合同履行過程中，合同一方對于并非自己的過錯，而是應由對方承擔責任的情況造成的損失向對方提出經濟補償和（或）時間補償的要求。索賠是雙向的，既包括施工單位向建設單位的索賠，也包括建設單位向施工單位的索賠（通常稱為反索賠）。在建設單位和施工單位的項目管理中，索賠與反索賠占有非常重要的地位，也是工程審計中不可忽視的環節。本文主要針對政府投資項目中施工單位向建設單位的索賠（也是工程最常見的索賠）審計工作中判斷索賠合法有效標準做一些粗淺的闡述。

審計工作人員在進行政府投資工程索賠審計時應牢牢把握施工單位的索賠要求成立必須同時具備的四個條件（即索賠合法有效的標準），具體如下：

一、與合同相比較，已造成了實際的額外費用或工期損失

索賠審計工作的首要依據就是建設工程合同。審計工作人員在進行索賠審計時，首先應反復閱讀建設工程合同，對合同有關工程內容、范圍、工期、質量標準、雙方責任及價款調整等的約定，做到心中有數；其次，把索賠事件與合同有關條款約定對照，看是否已造成了實際的額外費用或工期的損失；最后，進行分析判斷，剔除那些沒有造成實際額外費用或工期損失的索賠，保留那些確實已造成了實際額外費用或工期損失的索賠進行下一步判斷。

比如，某道路路基土石方施工完畢后，由于設計變更道路改線，需重新進行新線路路基的土石方施工，象類似這種設計變更或增加工程內容的情況，與合同相比較，明顯已造成了實際的額外費用和工期增加，但索賠能否成立還要進一步判斷，還同時滿足后面三個條件的索賠才能成立。

又比如，那些已包括在定額取費措施費（安全文明施工費、施工降水排水費、冬雨季施工費、二次搬運費等）中的費用索賠，因其與合同相比沒有造成實際的額外費用，所以類似這種索賠是不成立的。審計人員在審計時遇到這類費用索賠時應扣除。

二、造成費用或工期損失不是由于施工單位的過失引起的

根據《合同法》、《民法通則》及建設工程相關法律有關責任賠償規定，施工單位過失引起的費用或工期的損失，應當由施工單位自己承擔責任。實際工程中經常會遇到諸如施工單位自身施工機械設備損壞、施工材料供應不及時、施工質量不合格返工等，導致工期延誤或費用增加進行索賠的情況，這些索賠原因均為施工單位的過失引起，其索賠是不成立的。審計工作人員在索賠審計時應認真甄別，凡是確認屬于施工單位過失引起費用或工期損失的索賠，其索賠條件不成立，相應費用或工期損失不能給予補償，由施工單位自己承擔。

三、造成費用增加和（或）工期損失不是應由施工單位承擔的風險

“造成費用增加和（或）工期損失不是應由施工單位承擔的風險”的判斷標準即施工過程中的風險責任劃分原則，一般在合同中都會約定，如果合同中未明確規定，可參照《中華人民共和國標準施工招標文件》（2007版）和國際通用FIDIC合同文本中的有關規定，按以下風險責任劃分分類處理：

1.不可原諒的風險責任事件。

此類風險責任事件是指由施工單位自身原因（如施工質量問題、施工機械設備損壞、施工組織不合理、施工材料供應不及時等）造成費用增加和（或）工期損失的事件。其索賠條件不成立，延誤的工期不能順延、費用增加不能補償。

2.可原諒且應補償費用的風險責任事件。

此類風險責任事件是指由建設單位原因（如設計變更、圖紙延期交付、不能按時提供場地等）和應由建設單位承擔風險的原因（如障礙物的因素、不利自然條件、物價上漲、材料漲價、國家有關法令法規及政策性調整等）造成費用增加和（或）工期損失的事件。其索賠條件成立，延誤的工期順延、增加的費用補償。

3.可原諒但不應補償費用的風險責任事件。

此類風險責任事件是指由客觀事件（主要是指不可抗力、特大罕見暴雨）造成費用增加和（或）工期損失的事件。其索賠條件成立，延誤的工期順延、但增加的費用或造成的損失不能補償（建設單位、施工單位各自承擔自己的損失）。

四、施工單位在事件發生后的規定時間內提出了索賠的書面意向通知和索賠報告

索賠要成立除同時滿足前面三個條件是不夠的，還必須同時滿足本條規定的“施工單位在事件發生后的規定時間內提出了索賠的書面意向通知和索賠報告”，即索賠的程序、時限必須符合要求，其索賠才能真正合法有效。

根據《建設工程工程量清單計價規范》GB50500-2008的規定，承包人向建設單位的索賠應在索賠事件發生后，持證明索賠事件發生的有效證據和依據正當的索賠理由，按合同約定的時間向建設單位遞交索賠通知。建設單位應按合同約定的時間對承包人提出的索賠進行答復和確認。當發、承包雙方在合同中對此通知未作具體約定時，按以下規定辦理：

1.承包人應在確認引起索賠的事件發生后28天內向建設單位發出索賠通知，否則，承包人無權獲得追加付款，竣工時間不得延長。

2.承包人應在現場或建設單位認可的其他地點，保持證明索賠可能需要的記錄。建設單位收到承包人的索賠通知后，未承認建設單位責任前，可檢查記錄保持情況，并可指示承包人保持進一步的同期記錄。

3.在承包人確認引起索賠的事件后42天內，承包人應向建設單位遞交一份詳細的索賠報告，包括索賠的依據、要求追加付款的全部資料。

如果引起索賠的事件具有連續影響，承包人應按月遞交進一步的中間索賠報告，說明累計索賠的金額。

承包人應在索賠事件產生的影響結束后28天內，遞交一份最終索賠報告。

4.建設單位在收到索賠報告后28天內，應作出回應，表示批準或不批準并附具體意見。還可以要求承包人提供進一步的資料，但仍要在上述期限內對索賠作出回應。

5.建設單位在收到最終索賠報告后的28天內，未向承包人作出答復，視為該項索賠報告已經認可。

在實際工程中，很多索賠都不能按上面規定的程序、時限及時辦理，甚至有的索賠文件都是在竣工驗收后補簽的。針對此類索賠，站在審計工作人員的角度嚴格來講，施工單位如果未按規定程序及時提出索賠的，其喪失索賠權，事后補簽的索賠文件認定無效。

當然，這也并不意味著施工單位沒有辦法彌補損失，只能說施工單位想通過索賠來主張權利、彌補損失很難行得通。根據《民法通則》的規定，施工單位在民事權利訴訟時效期（2年）內，仍享有要求建設單位進行補償的權利，即通過民事訴訟的方式來主張權利。

總之，只有同時滿足上述四個條件的索賠才是真正合法有效的索賠，也是審計工作人員審計過程中認定索賠合法有效的唯一標準。只有在認定索賠合法有效后，審計工作人員才能按有關造價文件、規范審核計算進一步確定應補償的損失，具體計算方法此處不再贅述。

以上是本人根據多年從事工程審計工作實踐經驗和所學知識對工程索賠審計的一些粗淺的體會，由于本人水平有限，錯誤或不足之此敬請指處。

（作者單位：新余市審計局）