西南省域地震應急處置分析與建議＊

范開紅 謝 湛 申 源

（四川省地震局，成都610041）

西南省域地震應急處置分析與建議＊

范開紅 謝 湛 申 源

（四川省地震局，成都610041）

基于西南省域各省近年來具有代表性的幾次地震的應急處置調查，總結出西南省域各省的破壞性地震應急處置特性，其具有基礎設施脆弱、自救能力差、次生災害多、處置難度大等特點，提出加強地震應急準備和地震應急處置兩方面的建議與對策。

應急處置；次生災害；應急準備；有效救援時間

引言

近年來，西南省域各省除貴州省、重慶市外，其余三省都是破壞性地震多發地，給當地居民造成了重大的生命財產損失；同時，留下了眾多寶貴的地震應急處置資料。基于這些資料中成功的和不當的地震應急處置案例，本文結合西南省域實際，進行地震災害應急處置總結分析，提出西南各省地震應急處置的建議與對策。

1 地震處置調查

由于國內近30年，特別是近10年的經濟飛速發展，西南省域各省的房屋建筑結構及其比例、生命線和經濟結構等變化都非常大；同時，越是距今越久的震例，應急處置涉及面越少，資料整理很困難，不具有代表性。因此，地震處置調查過程中采用抽樣調查方法，根據應急處置數據的豐富程度、范圍、社會影響、地震應急處置復雜程度及代表性，抽樣選擇了汶川8．0級地震、玉樹7．1級地震、云南寧洱6．4級地震、云南寧蒗—四川鹽源5．7級地震和彝良5．7級地震，共5個具有代表性的地震震例來進行應急處置調查、分析和研究。

資料調查主要采取了走訪調查、論文摘錄、現場指揮部應急資料整理3種方式。

1．1 走訪調查

主要是對汶川8．0級特大地震極重災區范圍內市（州）、區縣的一線指揮部領導及成員單位進行走訪，收集一線應急處置崗位上的政府領導在應對汶川特大地震中的處置模式、職責分工、應急通訊、救援力量調配、災民安置、災害調查、應急宣傳、謠言處置、交通管制、應急演練和應急準備等方面的處置經驗和建議，主要包括：

（1）破壞性地震后，迅速搜救失蹤人員、救治傷員、排查危房、安排受災群眾居住和生活、做好遇難人員善后工作、嚴密防范次生災害，是地震應急處置工作的重點。

（2）政府在抗震救災過程中，地震應急分階段進行處置是成功的，并發揮了很大作用。

（3）加強應急救災的社會資源整合，建立綜合地震（災害）應急指揮中心，在地震應急救援工作中，軍、地統一指揮，減少了許多中間環節，地震應急指揮部各成員單位密切配合，提高了救災效率。

（4）通訊通暢是提高地震應急救援效率的重要保障。

（5）平時演練至關重要，如：桑棗中學有過演練無人員傷亡和東汽無演練死傷幾百人的例子。

（6）應急預案過于粗略，可操作性較差；應統一災害調查標準，保證從上到下震情、災情及時共享。

（7）建議加強房屋結構專業技術等專家顧問組建設，以適應震后眾多建筑物破壞等級鑒定需求。

（8）捐贈物品雜亂，無專門部門管理，急需的要不到，不需要的堆滿倉庫等。同時，建議加強地震應急倉庫建設和管理，各地震應急倉庫應分片包干發放救災物資。

（9）志愿者是抗震救災過程中不可忽視的力量，需要成立志愿者管理部門。

（10）破壞性地震發生后，在抗震救災過程中，應加強地震應急等方面的科普宣傳、依法對地震謠言進行控制，特別是地震科普宣傳工作，能達到事半功倍的效果。

（11）建議進一步完善有關法律法規，為災害補償、遇難人員賠償等問題，確立法律依據；發放救濟金采用一卡通方式發放。

（12）災后重建規劃前，地震局應快速給出災區斷層的位置分布圖和重建避開方案。

（13）破壞性地震后，防疫應以“預防防疫”為主，不應像“疫區防疫”那樣針對性強。1．2 論文摘錄

論文摘錄是在汶川8．0級地震和玉樹7．1級地震后，對針對性較強的應急處置文章進行了摘錄調查。由于玉樹地震中四川也有傷亡和損失，同時重災區的地理環境也與西南幾省多地相似，因此，在這里也把玉樹地震當作西南省域地震應急案例。論文摘錄的處置經驗和建議主要包括：

（1）西南地區經濟水平低、底子薄、地形復雜多樣，如四川省土地面積的97．46%是山地、高原和丘陵，除四川盆地外，大部分地區嶺谷高差均在500 m以上，道路崎嶇，交通條件極差，致使外界救援力量和物資難以達到災區，而待救人員能堅持的時間又大大縮短［1］。因此，需要思考采用合適的醫療救護模式，快速搶通和保通災區的生命通道，這是抗震救災取得勝利的保障。

（2）由于經濟不發達、留守兒童和老人在當地所占比例較大，自救互救困難；西南地區少數民族眾多，生活物資儲備不足，救援物資未到達前，基本生活難以保障。

（3）西南地區高寒山區分布廣，高寒山區增加了應急處置的難度。對承災體本身而言，高寒條件對人體健康極為不利，個體或群體所能承受的生理極限因此下降，待救人員能堅持的時間縮短，對救援隊伍要求高。

（4）西南地區自西向東跨越全國地勢的三級階梯，具有山高、坡陡、谷深的地形條件，區域內大型水庫眾多，一旦破壞性地震發生，很容易引發嚴重的崩塌、滑坡、泥石流和堰塞湖等次生災害［2］。因此，要求平時做好預防次生災害的準備；震后，及時排查和處置次生災害隱患。

（5）社會物流力量快速響應能提高搶險救援效果，應急處置中應認真吸收這個積極要素。

1．3 指揮部應急資料整理

主要是對云南普洱市寧洱縣6．4級地震、云南寧蒗—四川鹽源5．7級地震和彝良5．7級地震后的緊急會議紀要、災情速報、階段工作總結等應急處置資料進行了整理，主要包括：

（1）破壞性地震后的第一要務是快速啟動預案，成立抗震救災指揮部，明確指揮部各成員單位和工作組的職責，組織抗震救災工作。

（2）政府的重視是做好地震各項救災工作的關鍵，領導的指示和慰問有著不可替代的鼓舞作用，領導和救援隊伍的快速反應是救援成功的關鍵，靠前指揮，及時成立各區（縣）現場指揮部是必要的。

（3）在區縣抗震救災過程中，建立了縣級領導班子分片包干抗震救災聯系制度，它是提高抗震救災效率的重要保障。

（4）迅速搜救失蹤人員、救治傷員、排查危房、安排受災群眾居住和生活、做好遇難人員善后工作、嚴密防范次生災害，是破壞性地震發生后地震應急處置工作的出發點。

1．4 地震應急處置特性

通過總結所收集的西南省域地震應急處置的資料，可以看出該區應急處置具有以下特性：道路交通脆弱、自救能力差、待救人員能堅持的時間縮短、次生災害頻發、民族地區多及對救援隊伍要求高等。因此，西南省域的地震應急處置難度和復雜度都大幅度增加。

2 西南省域地震應急處置建議

基于西南省域地震應急處置特性和相關應急處置案例，總結得出應急處置快速反應，搶通與保通災區的生命通道，保證救援力量和救援物資快速到位是應急處置成功的關鍵。西南省域在地震應急準備、地震應急處置措施和應急處置流程方面的建議如下。

2．1 地震應急準備

2．1．1 完善地震應急預案

進一步增強地震應急預案的可操作性，明確各單位的職責，確定誰為主體、誰配合和誰協調；建立起聯席會議制度，加強各單位、各部門之間的了解與協作。

2．1．2 健全相關法律法規

完善有關法律法規，為災害補償、遇難人員賠償、地震謠言違法等問題，確立具有可操作性的法律依據；出臺相關法律，規定在緊急狀態下，救援隊可以對相關救援大型機械設備的征用條款。

2．1．3 加強地震應急演練

（1）應建立起一個地震應急綜合聯動平臺，便于定期學習交流和演練，使之成為一種常態，以便各部門熟悉聯動流程、密切配合，當破壞性地震發生后，才能真正形成一種應急處置默契。

（2）加強對普通群眾，特別是中小學生的地震科學知識普及，以及加強社區、學校、廠礦、機關、企事業單位和水庫大壩、堤防和堰塞湖的應急處置演練，以便地震后能冷靜應對，提高逃生成功率和處置效率。

（3）另外，加強專業救援隊伍在高原救援能力方面的鍛煉，專業救援人員不僅要接受救援技能的訓練，在各種各樣惡劣環境下的野外生存訓練和生命極限的考驗也要加強，以應對惡劣救援環境的考驗。

2．1．4 完善通訊基礎設施建設

建立地震應急通訊系統，方便各成員單位及時獲取相關地震信息。地震應急通訊系統應與各大運營商的服務對接，要有組呼、單呼、群呼的功能，短波通訊設備作為應急通訊備份；在大面積通訊中斷地區或緊急地區，可快速建立起臨時空中基站等，即固定與移動相結合；要有多手段相結合：有線、無線、微波、衛星與互聯網結合；同時，整合利用現有協同單位的通信系統，如公安系統的信息通信系統建設較完善，從省到市（州）、部分縣都有音視頻通信。

地震應急通訊系統應在一定的覆蓋區域內建設骨干站點，建設地點結合避難場所位置選擇，采用室外一體化基站，衛星作傳輸備份，提高抗毀能力；采用多種傳輸手段配合，如：光纜方式、IDR衛星方式、VSAT衛星方式等；針對災難頻發及地震帶周圍地區，建議分級配置各類衛星通信設備和微波通信設備，以備常規通信網絡中斷時能夠快速提供通訊通道。

2．1．5 成立志愿者管理部門

汶川地震中，志愿者發揮了很好的作用，是一個里程碑。志愿者熱情高，能吃苦，但缺乏有組織的培訓。應成立志愿者管理部門，負責志愿者的組織、協調和培訓等工作，使之成為一支有紀律、有戰斗力的地震應急救援力量。

2．1．6 預防次生災害

鑒于西南省域的地理特點，應在地層斷裂與公路走向、河流走向相錯列或轉折部位，在硬巖、坡高50～200 m、坡度50°～80°的斜坡等成災點的地段，做好次生災害預防與部署［3］，特別是在相應的生命線，如公路、橋梁及供水管線地段，部署相應的重型設備（如：挖掘機、推土機等）；建議大型水力發電站都要配備開啟閘門的備用發電設備（最好是分體發電設備）。

2．2 地震應急處置

2．2．1 建立強有力的地震應急指揮部

快速成立地震應急指揮部，明確成員單位有那些，重大應急救援狀態下牽頭和協調單位；保證通訊暢通，統一災害調查標準，保證震情災情信息互通與共享；要有專家庫的支持，包括房屋結構專家顧問組的組建；建立專職管理分發救災物資機構，負責對救災物資的來源、屬性及去向等進行管理；進一步細化各單位職責和聯運機制。

2．2．2 及時應急響應

在專家庫的支持下，根據預案中地震應急響應級別規定，充分考慮地震震中周圍的地理環境、人口和經濟等因素，快速給出地震應急響應級別；領導及時做出指示和組織人員對災區群眾進行慰問。

2．2．3 安置災民、維護社會穩定

破壞性地震發生后，要堅持以人為本、維護社會穩定的地震應急處置宗旨，主要做好以下兩方面的工作：

一方面是迅速搜救失蹤人員、救治傷員、排查危房、安排受災群眾居住和生活（開放完好的農家樂等休閑度假場所，在地震烈度為Ⅸ度的區域派遣公安或武警維持當地治安，保障災民的財產安全）、做好遇難人員善后工作、嚴密防范次生災害。

二是加強基本生活保障。破壞性地震發生后，政府可以接管超市，保障救災初期需求，加強對地震初期的生活必需品管理，明確重災戶的基本生活物資需求，滿足災區群眾的應急生活需要；地震極重災區的供水水源、凈水設施、城市輸配水管網受損或損壞，當地供水企業需及時啟動應急方案，實施應急供水，保證人們生存、生活的需求［4］。

2．2．4 搶通和保通災區的生命通道

地震發生后，地震應急救援隊伍、救災物資的運送都依靠通往災區的生命通道，保障好災區的生命通道，就是保護好災區的生命動脈。因此，快速搶通和保通通往災區的生命通道是地震應急救援成功的保障。

2．2．5 分階段和分片區的地震應急處置

破壞性地震發生后，可將抗震救災工作劃分為不同的階段，不同的階段關注的重點不同，大致可分為：緊急部署期、地震救援期（生命營救、災民安置期）、恢復重建期，地震救援期是整個地震應急處置的關鍵。

在區縣抗震救災過程中，建立了縣級領導班子分片包干責任制，能提高應急處置效率，是正確、快速執行上級領導部門指示的重要保障。

2．2．6 救援隊伍的統一調配

破壞性地震發生后，在抗震救災指揮部的組成中，需要建立軍、地協調組，實現軍、地統一指揮，不能各自為政，減少中間環節，提高救災效率［5］；各救援隊伍要密切配合，避免相互爭搶功勞的現象。

2．2．7 救援隊員的選拔和工具的準備

針對西南省域高寒地區較多，隊員選拔上應選配精兵強將，適應當地的特點，如：沒有高原反應、參加過救援任務的人員優先；患有各種心臟病、慢性肺功能不全、上呼吸道感染、嚴重內分泌系統疾病患者不選。在大型水庫地區地震應急救援，應注重沖鋒舟等救援工具的配備。

2．2．8 充分考慮民族地區的宗教信仰與生活習慣

在民族地區的應急救援過程中，充分考慮民族地區的宗教信仰與生活習慣；同時，由于多數少數民族有自己的語言，應考慮救援的語言溝通，需調配一定的懂少數民族語言的救援隊伍或志愿者隊伍。

2．2．9 采用合適的醫療救護模式

在西南省域發生破壞性地震，特別是在山區或高原發生地震，應考慮如何快速機動馳援與合理的救援模式。

快速機動馳援，建議兵分兩路：第一路由先遣指揮組、醫務人員組成，攜帶指揮器材、部分醫療裝備及3天的自我保障物資，先期乘飛機進入災區；第二路主要由特種裝備車輛和后勤保障物資組成，以摩托化方式機動進入災區。

在地震醫療救援工作中，建議應用階梯醫療救援模式。所謂階梯醫療救援模式是指：地震災害發生后，大批量的傷病員瞬間產生，建立快速、合理、有效的救治階梯，成為醫療救援的首要任務。在災害發生初期，首先，可將離災區較近且已在災區長期駐扎的力量派往一線災區；其次，可將其他功能齊全、技術力量強的救援力量派往二線，一般距災區200 km以內，傷員能在3小時內快速送達，二線力量主要實施緊急救治和部分專科治療；最后，在離災區較近的中、大型城市綜合醫院建立三線救治基地，收治經二線醫療機構處置后需進一步治療的傷病員，進行專科治療和康復治療［6］。

2．2．10 利用隱性物流應急網絡

將全國各地自有的運輸力量進行統籌、整合，利用地方民用的物流力量，如企業、個人的運輸力量，建立隱性物流應急網絡信息系統。這個網絡平時不常設，當有破壞性地震等突發事件發生的時候可以迅速激活，協助政府部門搶險救援，向災區及時運送救援物資，可以迅速為災區人民提供基本生活保障。

2．2．11 次生災害處置與排查

及時排查滑坡、山體崩塌、泥石流等地質災害隱患，對于不能排除的地質災害隱患，要設置警示標志，禁止人們穿行和滯留。

及時發現和處理堰塞湖，堰塞湖應急處理最基本的原則就是在最短的時間內，最大可能地降低和排除堰塞壩攔蓄的大量洪水，以保證堰塞湖的穩定和安全［7］。

及時排查易燃易爆物品（油庫、加油站、燃氣儲備站、火藥儲備點、煙花爆竹倉庫、高壓氣瓶存放點、運行中的鍋爐等）、有毒物質（存放有強酸、強堿、砷化物、氰化物、氯氣等的化工廠、倉庫、化學實驗室等）、易于污染環境的化學品（含汞、砷、鉻、鉛、銻、鉍等重金屬的化學品，放射性物質等）等威脅人們生命財產安全和環境安全的危險源。

2．3 地震應急處置流程

根據西南省域地震應急處置的特性和各級地震應急響應復雜程度的不同，建議Ⅰ、Ⅱ級地震應急響應以省人民政府為應急工作直接行政領導機構，且由國務院抗震救災指揮部實施統一的組織領導、指揮協調；Ⅲ、Ⅳ級地震應急響應以市（州）人民政府為應急工作行政領導機構，省級人民政府領導、當地省地震局協調。西南省域Ⅰ、Ⅱ級和Ⅲ、Ⅳ級地震應急響應應急處置流程圖分別見圖1和圖2。

圖1 西南省域Ⅰ、Ⅱ級地震應急響應處置流程圖

圖2 西南省域Ⅲ、Ⅳ級地震應急響應處置流程圖

致謝

在西南省域地震應急處置資料收集過程中，云南省地震局、德陽市政府、德陽市防震減災局、綿竹市政府、什邡市政府、綿陽市政府、綿陽市防震減災局、廣元市政府、成都市人民政府、四川省水利廳、四川省民政廳、四川省公安廳等單位給予了大力支持，在此表示衷心的感謝。

（作者電子信箱，范開紅：fankaihong＠126．com）

［1］崔云，孔紀名，吳文平．汶川地震次生山地災害鏈成災特點與防治對策．自然災害學報，2012（1）：109-116

［2］張永雙，雷偉志，石菊松，等．四川5·12地震次生地質災害的基本特征初析．地質力學學報，2008，14（2）：109-116

［3］甘建軍，黃潤秋，李前銀，等．5·1 2汶川地震后都江堰—汶川公路汶川地震次生地質災害主要特征和形成機理．地質力學學報，2010，16（2）：146-158

［4］熊易華，羅萬申，陳洵．汶川5·12地震后災區的應急供水．給水排水，2010，36（7）：18-20

［5］程芳芳，董曉梅，王聲湧．玉樹地震應急管理對汶川經驗的驗證．循證醫學，2010，10（3）：157-162

［6］張侃，鐘道柱．玉樹地震高原醫療救援的實踐與思考．高原醫學雜志，2010，20（2）：26-27

［7］楊啟貴，李勤軍．唐家山堰塞湖應急處置技術特點與體會．人民長江，2008，39（22）：1-3

Analysis and suggestions for earthquake emergency response in southwest China

Fan Kaihong，Xie Zhan，Shen Yuan
（Earthquake Administration of Sichuan Province，Chengdu 610041，China）

Based on the survey of the earthquake emergency response in southwest China，it is summarized that the emergency response for the destructive earthquake in southwest China has the characteristics of fragile infrastructure，weak self-help，more secondary disasters and heavy difficult of disposal．The suggestions and strategy are proposed to strengthen the earthquake emergency preparedness and emergency response．

emergency response；secondary disaster；emergency preparedness；effective rescue time

P315．9；

A；

10．3969／j．issn．0235-4975．2014．04．007

2013-10-09；

2013-10-23。

國家地震行業科研專項（201108013）資助。