信訪改革：“由訪轉法”路線圖

王全寶

5月28日下午，陜西省藍田縣的孟圓（化名）通過遠程視頻與最高人民法院信訪部門工作人員進行了視頻對話。

此前，因為對縣政府給其頒發的土地使用證不滿，孟圓不斷上訴、上訪，已經花費了十年時間。而這次，孟圓只用了近一個小時，就通過視頻向最高法院完成了信訪。

便捷的信訪渠道得益于最高人民法院剛開通不久的遠程視頻接訪系統。據最高法院立案庭負責人透露，除個別地處偏遠不具備條件的地方以外，全國已有3300多家高、中、基層法院實現了與該系統的互聯互通。

此外，最高法院還印發了《遠程視頻接訪規則》，進而從制度上保障了涉法涉訴的遠程信訪的實現。

中共十八大后，中央政法各單位相繼進一步規范涉法涉訴信訪改革。中共中央政法委政法隊伍建設指導室主任許爾鋒向《中國新聞周刊》透露，經過近一年的信訪改革，涉法涉訴類問題在黨政信訪部門接訪總量中比重在下降，從去年初的44%下降到目前的18%。與此同時，中央政法機關的接訪量則上升了近40%。

也就是說，到黨政信訪部門反映問題的減少了，而選擇在司法渠道進行申訴的明顯增多。

涉訴信訪轉向司法渠道

國家信訪局研究室有關負責人向《中國新聞周刊》透露，從去年開始，國家信訪局多次要求信訪部門對涉法涉訴信訪問題不受理、不交辦、不協調。

“所謂不受理，就是信訪部門不受理已經進入或者應該進入司法程序解決的問題。所謂不交辦，就是對群眾來信中反映的涉法涉訴問題不交辦，轉由政法機關依法按程序處理。所謂不協調，就是不協調涉及涉法涉訴的信訪事項。也就是說，各級政府部門要尊重司法結論，維護司法權威。”上述負責人解釋說。

“三不”原則間接疏導了涉訴訪民信訪走司法渠道，而不是去黨政部門喊冤，這是涉訴信訪量劇增的重要原因。

從中央政法機關來看，各單位都不同程度進行了涉法涉訴信訪改革。據公安部信訪辦負責人透露，公安部主要做了三項工作：首先是將正在辦理的案件審查、甄別，屬于19種情形的應納入法定程序信訪范圍；其次，要求各地公安機關不得限制正常信訪活動；另外、要求各地公安機關從源頭上解決信訪問題。

作為信訪量的“大戶”，最高法院則出臺了多項信訪改革措施。比如對于應該終結的案件則提出“三不”原則，即不再登記、不再通報、不再辦理，并配合地方黨委、政府及基層組織做好化解工作。

今年2月，最高法院又在官方網站開通網上申訴信訪平臺，以期減輕北京以及省會城市的信訪壓力。

在此之前，行政機關就已經開始試水網上信訪。去年7月1日，國家信訪局宣布其官方網站將全面放開網絡投訴受理，只要訪民在網上注冊并登錄，就可以實現網上信訪。

以往大家對上訪戶的印象，是訪民不遠千里跑到在北京各個中央部委大門外喊冤；有的長期上訪的老訪民聚集在某個區域，形成了上訪村；有些訪民還要提防被遣送回原籍的風險。

目前，為了緩解信訪帶來的壓力，無論是政法機關還是行政部門都相繼開通網上信訪，這無疑是一種“低碳”的信訪模式。

從人治轉向法治

去年11月， 中共十八屆三中全會《決定》提出，改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。

今年3月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出涉法涉訴信訪問題的總體思路是：改變經常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。

許爾鋒認為，經過一年的改革，訴訪不分、依靠行政手段推動解決法律問題的局面初步得到扭轉。他并告訴《中國新聞周刊》，“中央政法委不再集中交辦涉法涉訴信訪案件，重點是抓好政策指導、執法監督和宏觀協調。”

此前，中央政法委因為過多協調個案而遭受質疑。而如今，中央政法委已不再關注個案，而是回歸務虛“辦大事”的協調職能。

“以往領導一批示，有關部門就用行政手段來啟動司法程序，這的確是‘人治。”一位不愿具名的政法界人士告訴《中國新聞周刊》。

而由人治衍生的腐敗則不斷顯現，甚至波及到更高層級主管信訪的官員。去年年底，中央紀委監察部網站發布消息稱，國家信訪局黨組成員、副局長許杰涉嫌嚴重違紀違法，正接受組織調查。今年4月，國家信訪局副局長徐業安被發現在其辦公室自殺身亡，不過對于自殺原因目前仍沒有官方解釋。

對于信訪主管部門的領導相繼出事，盡管目前沒有確認原因，但是輿論還是聚焦到“信訪灰色地帶”。

從2003年“信訪洪峰”開始，進京上訪的人員數量和規模不斷在擴大，從而衍生出各種社會問題。也因為如此，控制進京上訪的人數和規模成為評價地方官員政績的重要指標。在信訪考核以及問責壓力下，地方政府采用各種手段到北京截訪，并由此催生了黑監獄、黑保安公司非法拘禁等現象。

更為嚴重的是，一些地方政府到上級信訪部門花錢銷號，導致更惡劣的腐敗問題。

改變信訪人治局面成為社會共識。從去年年底開始，執行多年的信訪考核和問責制度開始出現松動，各級地方政府開始弱化甚至直接取消信訪排名和通報。

如何終結？

在將涉法涉訴信訪回歸法治軌道解決后，該如何終結訪民所反映的問題呢？

中共中央發布的《意見》強調，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。對涉法涉訴信訪事項，已經窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結決定。

在此問題上，廣東省高級人民法院的做法引來社會關注。

5月28日，在廣東省十二屆人大常委會第九次會議上，廣東省高院院長鄭鄂表示，實行信訪終結制度以后，對訴權已窮盡且案件經內部核查無問題的信訪人，經反復做息訪工作后仍纏訪、鬧訪的，實行信訪終結，由省法院或最高法院作出終結決定，之后對該信訪不受理、不通報、不交辦。終結后仍不息訪的，移交信訪人戶籍地或經常居住地的基層黨政部門統籌處理。

由于法院分層級，涉訴信訪將采取分級負責制度。上級法院未改變下級法院裁判結果的，由下級法院承擔主要信訪工作職責；對下級法院承擔主要信訪工作職責的涉訴信訪，上級法院對信訪人僅做息訴引導工作，引導其向下級法院反映問題，由下級法院納入信訪工作流程。

此外，廣東省高院還決定，從今年第二季度起至年底作為涉訴信訪工作“非常過渡期”，采用超常規手段，建立聯絡員值班制度和聯動機制、開展案件排查、實行最嚴格的責任追究制，確保改革啟動后涉訴信訪工作平穩有序開展。

但是，如何破解一些信訪事項終而不結、無限申訴、反復啟動法律處理程序，目前還沒有具有標本意義的模式。去年，廣東省佛山中院試行信訪終結制度，通過召開信訪聽證會，終結纏訪、鬧訪等“無理訪”，這是一個新的探索。

在長期關注信訪制度的法學教授姜明安看來，目前信訪制度不僅本身制度設計不合理，就整個救濟、監督以及解決爭議機制來說設計也有缺陷，“不僅要重構和創新信訪制度，還要做好頂層設計，完善與其他救濟、監督和解決爭議機制之間的銜接。”

中央政法委有關部門負責人告訴《中國新聞周刊》，中央政法各單位還將根據《意見》要求，制定具體的終結辦法，“這項改革十分復雜，難度也很大。”