官員權(quán)責(zé)考

韓永

日前，中央紀(jì)委研究室主任李學(xué)勤接受《人民日報》專訪，在談到反腐倡廉責(zé)任制落實(shí)情況時，他說：“我們經(jīng)常聽到某個行政首長因?yàn)橹卮蟀踩鹿时蛔肪控?zé)任，但很少聽說有哪個地方的黨委書記或者紀(jì)委書記，因?yàn)辄h風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)不力而被追究責(zé)任的?！睂@句話的解讀提出了一個問題：被視為“政”口的安全領(lǐng)域的問責(zé)，黨委書記就能置身度外？

先看一下安全事故中的問責(zé)現(xiàn)狀。據(jù)《中國新聞周刊》統(tǒng)計，2013年上半年，中國共發(fā)生了29次死亡人數(shù)在10人以上的安全生產(chǎn)事故。在這29次事故的處理中，21起公布了官員被問責(zé)情況。在這21起公布了官員問責(zé)情況的事故中，被問責(zé)官員中級別最高者為書記的有兩起，為行政一把手的有10起，另外9起則為行政副職（有兩起級別最高的被問責(zé)者為同一人）。

從這個統(tǒng)計能夠看出，在重特大安全事故中，書記被問責(zé)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政正職和行政副職，其被問責(zé)的官員級別也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后兩者。

從表面上看，這似乎是依法問責(zé)的結(jié)果。在中國的黨政分工中，安全被劃分到政口管轄，行政首長是安全事故的第一責(zé)任人，通常由一位行政副職分管該領(lǐng)域。兩者與安全領(lǐng)域的行政主管部門一起，構(gòu)成了安全領(lǐng)域的權(quán)責(zé)共同體。出現(xiàn)可以歸責(zé)于主管部門的安全事故，本應(yīng)由這三者承擔(dān)責(zé)任，而不應(yīng)歸咎于并不主管也不分管此事的黨委書記。

但在中國現(xiàn)實(shí)的決策體制下，既不主管也不分管安全事務(wù)的黨委書記，卻在這一領(lǐng)域的決策中擁有很大的發(fā)言權(quán)。按照規(guī)定，一個地區(qū)的重大決策，都要在常委會上通過。而常委會的決策權(quán)，往往在很大程度上掌握在書記手中。

這就造成了一種權(quán)力與責(zé)任的不平衡：有的書記擁有實(shí)際的權(quán)力，卻不用承擔(dān)法律上的責(zé)任；這份責(zé)任，可能由實(shí)際上并不擁有決策權(quán)的行政負(fù)責(zé)人承擔(dān)了。

這一邏輯，也可以推廣到其他領(lǐng)域。多位受訪地方官員說，雖然書記的主管領(lǐng)域只有“組（組織部）宣（宣傳部）統(tǒng)（統(tǒng)戰(zhàn)部）”，但他幾乎在所有重大問題的問題上，都擁有發(fā)言權(quán)。這導(dǎo)致權(quán)責(zé)不平衡的情況在很多領(lǐng)域表現(xiàn)出來。

當(dāng)然，從書記轉(zhuǎn)移出去的責(zé)任風(fēng)險，并不一定真正落在其他官員身上。一位處級官員向記者透露，很多的官員問責(zé)，事實(shí)上并不是“該問者盡問”，而是“問責(zé)最小化”，即不是按照應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任大小和擔(dān)責(zé)群體來問責(zé)，而是在能過關(guān)的前提下“大事化小，小事化了”：一個臨時工能夠承擔(dān)的責(zé)任，就不會動正式工；一個科級干部能夠承擔(dān)的責(zé)任，就不會動處級干部，而不管后者是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。

這一問責(zé)方式的后果，是該問者不問，或者是該重問者輕問。這是在制造新的權(quán)責(zé)失衡。

要改變這一現(xiàn)狀，首先得清除法外權(quán)力，尤其是消除權(quán)力“潛行”的可能性。其次在權(quán)責(zé)對等方面亦應(yīng)作制度安排。