土地改革的誤區

【土地制度改革的目標就是資源的自由分配，而自由的前提是土地的確權。這一點尚未未達成共識?！?/p>

《中共中央關于全面深化改革 若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）繼續堅持十七屆三中全會農村土地承包關系長久不變的基本思路。目前，圍繞《決定》土地承包經營期限存在爭論與誤解。

“長久”有多久

對于《決定》“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”表述中“長久不變”的含義，自從十七屆三中全會將原來制度確立的“長期穩定”改為“長久不變”以來，一直有不同理解。有觀點認為，“長久不變”就是指土地承包期永久不變，但遭到了權威觀點的否定。中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文在2008年十七屆三中全會后的解讀是“從哲學上講沒有什么東西可以永久不變，但是‘長久不變肯定比現在的30年不變要長。實際上，農民對農地的承包經營權，盡管在大部分省區都是按照國家統一規定的30年來執行，但貴州省政府將這個期限定為50年并得到了中央認可。國家希望農民長久珍惜土地，持續投資土地，以及在從事別的行業時進行土地流轉，因此，《決定》規定了這種承包關系長久不變?！?/p>

正確理解土地承包經營合同的期限問題，需要了解土地承包經營期限的歷史演變。

改革開放以來，農村土地承包期限主要經歷了兩次調整：從15年延長到30年，并明確提出“長期穩定”。1984年中央提出土地承包期一般應在15年以上，1993年又提出在原定的耕地承包期到期之后再延長30年不變。1998年修訂的《土地管理法》將土地承包經營期限延長到30年。2002年《農村土地承包經營法》在規定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”的同時《農村土地承包經營法》第4條，又規定“耕地的承包期為30年”（《農村土地承包經營法》第20條）。2002年修訂的《農業法》再次重申“依法保障農村土地承包關系的長期穩定”（《農業法》第10條）。到2007年頒布的《物權法》不僅規定“耕地的承包期為30年”，而且規定“承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”（《物權法》第126條），但沒有規定《農村土地承包經營法》規定的“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”的內容。從“長期穩定”到“長久不變”。2008年十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變?！稕Q定》再次堅持農村土地承包關系長久不變的提法，這足以表明黨中央堅持穩定農村土地承包經營關系，保障農民土地承包經營權的決心。不過需要指出的是，雖然十七屆三中全會將“長期穩定”的提法調整為“長久不變”，但這并沒有在之后的立法中體現出來。2012年《農業法》修訂時也沒有改變原來“長期穩定”的表述。

集體所有權難落實

對于農村土地承包經營期限的理解還應當考慮到現行農村土地集體所有的性質，以及農民的承包地至少在未來一段時期內仍將擔負一定社會保障功能的現實。十八屆三中全會之后的權威解讀特別強調農村土地集體所有的性質不能動搖，中央農村工作會議進一步提出“落實集體所有權”。落實集體所有權，不僅要落實集體土地所有權的主體，更重要的是要落實集體土地所有權的內容。在集體土地所有權禁止轉讓，土地承包經營權人的土地承包利益不再與集體分享的背景下，大包干初期實行的“上交國家的，留足集體的，剩下全是自己的”，這一分配土地承包經營收益的做法早已不再堅持。如果賦予土地承包經營權人無限期或者永久的土地承包經營權，就意味著農民集體的土地所有權將徹底成為“空殼”，未承包到集體土地的農民作為集體成員的成員權將在很大程度上被減損。從本質上講，所有權是最為完整的物權，土地承包經營權是基于土地所有權而產生的用益物權。在集體土地所有權的處分權能被嚴格限制，收益權能被基本剝奪的情況下，如果規定土地承包經營權期限永久不變，那就意味著集體土地所有權的權利屬性不再存在，“落實集體所有權”將很難實現。而且，如果土地承包經營權期限特定，即使經過流轉，在承包經營期屆滿或其他原因受讓人喪失土地承包經營權后，農民可以再次通過繼續承包行為獲得土地承包經營權，這有利于鞏固集體土地所有制，保護農民權利和維護社會穩定。從目前來看，《物權法》“承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”的規定是比較好的思路，在現階段賦予農民永久土地承包經營權并不現實。

“長久不變”的范疇

對于《決定》“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”的表述，有觀點認為“長久不變”是指土地承包經營關系長久不變，而不是指農民的土地承包經營合同期限長久不變。對此，需要予以澄清。

“長久不變”的對象究竟是什么？土地承包經營關系“長久不變”已為《決定》所明確，因此，問題的關鍵在于如何理解土地承包經營關系和具體的土地承包經營合同的關系。無論從土地承包經營有關的文件、制度演變過程來看，還是從理論上分析，都應當肯定土地承包經營關系與土地承包經營合同二者本質上的一致性，“長久不變”也可以理解為土地承包經營合同期限“長久不變”。從理論上講，土地承包經營關系就是土地承包經營合同關系，正是由于發包方和承包方之間簽訂合同的行為，才使他們之間產生土地承包經營關系，這一關系的內容就是雙方的權利義務。反之，如果沒有土地承包經營合同，沒有具體的發包方和承包方的存在，就不可能存在土地承包經營關系。由此可見，相對于土地承包經營關系，土地承包經營合同更具有本原性。因此，土地承包經營關系長久不變具體指的就是土地承包經營合同期限長久不變。