地方政府支出競爭與地區投資行為

2014-06-13 20:51:25苗妙

經濟與管理 2014年3期

苗妙

摘要：中國財政分權體制下，地方政府間的財政支出競爭廣泛存在。建立納入財政支出分權、地方政府財政支出及支出競爭的企業投資決策計量模型。結論顯示：地方政府財政支出橫向競爭和縱向競爭對地區投資行為影響具有差異性并存在長期效應。為實現地方政府支出競爭的良性發展應將更多的資源投入到有利于提高地區整體投資環境的領域，同時繼續完善中央和地方關系。

關鍵詞：財政分權；支出競爭；策略互動；地區投資行為

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）03-0029-09

一、引言

財政分權對經濟增長的作用一直是公共經濟學的重要研究問題。一般認為，財政分權會促進經濟增長（Lin et al，2000；張晏，2005）[1-2]。我國1994年的分稅制改革劃分了中央稅、地方稅和共享稅，分設國稅、地稅兩大征收機構，確定了中央和地方的事權（支出權利）和收入分享權，然而這不是完整意義上的分權。一方面，地方政府沒有被賦予獨立的稅權，卻擁有部分公共職能的自由處置權，稱為“經濟聯邦主義”；另一方面，這種分權沒有形成地方層次上的水平制衡（周業安等，2008）[3]。盡管財政分權會影響經濟發展，但其背景下的地方政府財政競爭行為才是影響地區間社會經濟發展的主要原因，尤其是地方政府財政支出競爭的效應日益顯著（伍文中，2010）[4]。因此最近地方政府財政競爭的效應倍受關注。

從本質上說，地方政府財政競爭的目的是爭奪經濟資源，來實現本轄區利益的最大化。轄區利益既包括地方經濟利益，也包括政治利益和地方政府官員的個人利益。當考慮到于財政分權過程中建立的以經濟績效尤其是GDP增長率為核心的考核體系時，轄區競爭會更加激烈和復雜（周黎安，2007；Tsui et al，2004）[5-6]。

從形式上看，地方政府財政競爭主要包括收入（稅收）和支出競爭并且一般會經歷從稅收競爭為主到以財政支出競爭為主的發展歷程。從我國建國后的財稅體制來看，可以劃分為三個階段：第一階段是1978年之前的財政集中體制。這一時期，資本的跨地區流動較弱，地方財政競爭主要表現為爭奪中央政府的資源。第二階段為1978到1993年的分成和財政包干體制，中央集中配置資源的比重逐漸下降，資本流動性增強，地方財政競爭主要表現為稅收競爭。然而雖然實行了放權，但是從省級角度看，高度的財政分權卻導致了低的經濟增長（Zhang Tao et al Heng-fu，1998）[7]。第三階段是1994年的分稅制改革，地方政府被賦予了相對獨立的財政權利和經濟利益。因此地方政府在稅收競爭的基礎上，又力圖通過提供優質的公共產品和服務吸引資本流入，地方財政競爭逐步從稅收競爭轉向稅收競爭和支出競爭并存的新階段，尤其是發達地區具有先動優勢，可以通過提供公共品來吸引技術，而無需僅僅依靠稅收競爭，因而財政支出競爭的作用更加明顯。

在財政分權導致的政府支出競爭背景下，企業對于投資地域的選擇行為有所變化。地區的資本存量、勞動力充裕度、投資的流動性、地區經濟基礎以及投資的產權性質都是企業投資時考慮的因素。但也有研究表明，當資本與較高水平的人力資本、基礎設施以及較好的財產保護環境相結合時，將表現出更好的生產能力（Mankiw et al，1992）[8]。因此，政府在吸引資本流入時，對教育、科技、環境以及基礎設施的投資程度也成為了企業決策的重要因素。

但是現有文獻中，關于政府支出競爭與資本流動的直接研究尚不多見。一些相關研究主要集中在支出競爭產生的原因（Oates et al，1972）[9]、溢出效應模型（Schaltegger et al，2003；Schwarz，2004）[10-11]、支出競爭對經濟增長的影響（Brennan et al，1980；Barro，1990；付文林等，2006）[12-14]。Lee（1997）說明了資本流動的存在性可能導致公共品供給過度[15]，但是沒有說明反向關系，即公共品供給水平和質量對資本流動的影響。那么，政府間支出競爭是否會對企業的投資行為產生影響？地方政府間的橫向支出競爭以及與中央政府的縱向互動對企業投資行為的影響又會有何不同？這種差異是否會因地域的差別和時間的滯后而呈現出不同的特點？

本文依據我國30個省10年的面板數據，旨在考察地區間政府支出競爭的資本流動效應，希望可以為地區間政府支出競爭提供一些證據并彌補現有文獻的不足，進而為地區吸引投資、促進地區經濟增長和公共政策的制定提供一些有價值的參考。

與已有研究成果相比，本文的創新點主要體現在以下三個方面：首先，首次檢驗了地方政府財政支出競爭是否會對企業的地區投資行為產生影響，這彌補了現有文獻中政府財政支出競爭對地區投資行為的影響方面研究的空白。第二，本文既從策略互動的角度討論了地方政府橫向支出競爭對投資行為的影響，也從財政分權的角度考慮了地方政府的縱向競爭對投資行為的影響，這有利于全面分析地方政府財政分權競爭的效應及財政分權對于競爭的強化作用。第三，本文利用地方政府分類的財政支出來分析地方政府財政支出競爭對企業地區投資行為的影響。在以往的研究中，一般都會討論經濟建設方面的支出，但對其余項目沒有進行更多的分類。而從公共品性質的角度看，教育、科技、文化衛生及社會保障會存在著很大的差異性。細分的研究可以避免籠統地用政府總支出討論支出競爭行為的不深入問題。

二、理論分析與研究假設

（一）財政支出競爭與企業投資行為

地方政府間財政支出競爭會直接影響生產要素的跨地區流動，進而影響企業的投資行為。但是隨著稅收制度的完善，以地方政府給出的稅收優惠程度作為企業投資選址的決策變量的做法漸漸行不通了。現在的投資者會更多地考慮地區投資環境，包括交通、文化衛生、科技及地方政府的行政效率等。但中國的國情與西方相比有其特殊性，一方面是以經濟發展為核心的官員升遷考核體系直接影響官員的行為，他們可能會更加關注投資周期短、見效快的項目；另一方面，由于我國的特殊體制，居民并沒有足夠的用腳投票權利，滿足居民的公共需求尚未成為地方政府的首要目標。因此財政支出競爭對企業投資行為的激勵作用并沒有充分體現，只是體現在某些方面。在經濟發展水平較高的東部地區，稅源較廣因而財政收入較多，支出競爭對企業投資決策的影響會更大。

結合前文的分析，本文提出假設：

假設1：我國政府間財政支出競爭對企業的投資行為有所影響，且受發展階段限制。

（二）財政分權下的支出效應

進一步考慮地方政府支出競爭的資本流動效應，那么地方政府間既有橫向競爭，也有縱向競爭。根據通常的分類，政府間的橫向支出競爭分為互補型和替代型。如果兩個轄區之間存在互相模仿行為，進而財政支出水平和結構相同，那么這種競爭是策略互補型的支出競爭，這種策略類似于標尺競爭模式；但是當某個轄區公共品供給的溢出效應較為明顯時，其他轄區出現了搭便車行為，便是策略替代型的支出競爭。當一項支出競爭為策略替代型時，地方政府會不愿過多地投入，因此這樣的競爭會對企業投資行為產生負影響；反之，如果是策略互補型的支出，會產生正影響。

當考慮縱向競爭時，我們用財政支出分權程度考察中央政府和地方政府之間財權和事權的分配如何影響地區投資行為。中國的改革開放不僅是市場化的過程，也是政府分權的過程，因此在市場化過程中，我國形成了一種特定的分權模式，即“經濟聯邦主義”。這種分權模式反過來又激勵了地方政府促進市場的行為（Montinola et al，1999；Qian et al，1997）[16-17]。當中央政府將事權下放時，地方政府有了更多的自主權和發展經濟的激勵。但是，在資源稀缺性的假設條件下，地方政府必須要展開競爭才會為當地吸引更多包括資本在內的資源，即他們會為了經濟增長而相互競爭。因此，在財政支出分權的背景下，企業的投資決策會更多地受到地方政府的影響而不是中央政府的影響，這樣，地方政府間支出競爭的影響程度會變大。

產權性質不同的企業在盈利能力、投資區位的選擇方面都會不同。諸多文獻表明，公司的投資決策與產權性質是國有還是民營密切相關（孫錚等，2005）[18]。由于國有企業與地方政府的聯系更加密切，政府對于國有企業的干預較多，有時是直接運用行政手段進行干預，因此，國有企業投資的跨地區流動所受到的限制因素更多，即國有企業流動性較小。同時，Wildasin（2000）在其調整成本的動態稅收競爭模型中也指出，地方政府會對產權性質不同的企業實行差別化稅率，即對國有企業施行更高的稅率去彌補地方財力的不足[19]。而國有投資主要受稅收競爭和地方政府的行政安排影響較大，受地方政府財政支出競爭的影響會相對較小。由此，我們提出假設2：

假設2：策略替代競爭對地區投資行為產生負影響，而策略互補競爭對地區投資行為產生正影響；財政支出分權程度的提高會增加地方政府間支出競爭對地區投資行為的影響程度。

（三）財政支出效應的滯后性

如果我們考慮地方財政支出的長期效應，有些類別的財政支出并不會立即對企業的地區投資行為產生影響。尤其是一些投資的回報周期較長，主要在長期發揮作用，短期不明顯。具體而言，一些公共投資會通過預期對企業投資產生影響，比如當一個地區地方政府擴大對基礎設施的建設，加大對教育的投入，著手于改善投資環境時，這些財政投入對于該地區經濟增長的推動作用可能不會立即顯現。但是投資者會對地方政府的行為有所預期，這樣盡管一些財政支出的短期回報不明顯，但是仍然會通過企業投資的預期對招商引資起到一定的作用。由此，我們提出假設3：

假設3：投資回報周期較長的財政支出對于地區投資行為的影響存在滯后性。

三、數據與變量定義

我們考察地方政府財政支出變化對地區投資行為的影響，分析數據的時間跨度為2000—2009年。由于西藏數據缺失嚴重，我們將它剔除在樣本之外。本文的數據主要來源于《中國統計年鑒》、《新中國60年統計資料匯編》和《中國財政年鑒》。

當我們分析企業的地區投資行為時，通常關注跨地區資本流動的規模，但由于難以獲得準確反映各省市歷年投資流入的數據，因此用各地區固定資產總量數據反映地區間財政競爭的效應有其合理性①（付文林等，2011）[20]?？紤]到不同經濟類型的企業受政府的干預存在差別，我們也對國有經濟進行了分析。

本文使用的所有解釋變量和被解釋變量以前綴ln_表示其對數值。本文重點討論財政支出細分科目所代表的公共支出是否存在競爭。這些細分科目包括教育支出、科學技術支出、文化衛生支出、農業支出、社會保障支出以及交通費支出。進行劃分的依據有兩個：一是該項支出在財政總支出中是否占有重要份額，二是該項支出是否對地方政府吸引企業投資有重大影響。

衡量地方政府財政支出競爭的指標，本文參考李濤和周業安（2008）的方法[21]，用相鄰地區地方政府相應類型財政支出平均值表示，相鄰地區本文定義為與該地區在地緣上有接壤的省份，然后計算所有與該地區接壤省份財政支出的平均值，但海南省除外，本文定義海南省的鄰省為廣西省和廣東省。本文分別用medu，mtech，mcul，magri，msocia，mtransp表示教育支出競爭、科學技術支出競爭、文化衛生支出競爭、農業支出競爭、社會保障支出競爭及交通費支出競爭。

在財政分權的框架下，中央政府和地方政府之間財權和事權的分配會直接影響地方政府間的支出策略，從而影響地方政府財政支出競爭的后果（趙文哲等，2009）[22]。但由于我國各省份間人口差異很大，政府支出水平高并不代表財政分權水平高。同時，政府對于中西部省區的扶持程度可能會高于東部地區。因此本文用人均各省本級財政支出占總財政支出的比值來衡量財政支出分權程度，其中總財政支出等于人均各省本級財政支出與人均中央本級財政支出的總和。

本文的控制變量包括固定資產投資價格指數fi，職工平均工資wage，鐵路密度rail_den，公路密度road_den，城市化水平city（付文林等，2011；李濤等，2009）[20-23]。

本文的最終面板數據樣本包括中國30個省級行政區2000—2009年共計300個觀測值。表1給出了各變量的描述統計，包括觀察值個數、均值、標準差、最大值和最小值。

四、結果和分析

（一）地方政府財政支出競爭對總投資和國有投資的影響

該部分主要檢驗假設1和假設2。我們重點考察三組解釋變量，各地區財政支出水平及結構，地區之間在財政支出水平及結構上的競爭以及支出分權程度與地區政府財政支出競爭的交叉項。計量模型的設定如下：

lnYit=？琢0+？琢1lnlocalit+？琢2lnwlocalit+？琢3lnwlocalit×fdexpit+Xit？專+uit（1）

其中，在考察總投資時，Yit代表地區i在時間t內該地區的全社會固定資產投資扣除財政支出總額和住宅投資的投資額ln_pinvest；在考察國有經濟固定資產投資時，Yit是地區i在時間t內該地區國有經濟固定資產投資額ln_state。？琢0是常數項，localit表示各地區分類財政支出。wlocalit表示地方政府財政支出競爭的變量，包括教育支出競爭、科學技術支出競爭、文化衛生支出競爭、農業支出競爭、社會保障支出競爭及交通費支出競爭。lnwlocalit×fdexp是地方政府財政支出競爭與財政支出分權的交叉項，用以表明地方政府和中央政府在財政支出方面的策略互動。Xit？專是控制變量集，包括固定投資價格指數，職工平均工資，鐵路密度，公路密度及城市化水平。uit表示復合殘差項。

表2報告的是基于2000—2009年30個省市自治區的面板數據固定效應的分析結果②。在分析中，我們首先使用Hausman檢驗確定了應該使用固定效應模型。其中，模型（1）和模型（2）的被解釋變量為總投資；模型（3）和模型（4）的被解釋變量為國有資產投資。

本文通過觀察各地區財政支出水平和結構對生產性投資的影響發現，文化衛生方面的財政支出對投資均有正向影響且顯著。地方政府的文化衛生財政支出增加1%，當地吸引投資的水平就會增加0.0044%。這反映出了企業在投資時也會考慮投資環境，同時隨著經濟的發展，人們的生活方式和生活理念也有所改變。政府的文化投資可以提高當地人們的生活幸福感，醫療的投資更是造福廣大人民。因此，一個地區的政府對文化衛生事業越重視，越會吸引人口的流入。而企業如果要生存，既要雇傭勞動力，其生產出的產品還需要有廣闊的市場，人口資源豐富的地區自然也是企業愿意投資的地方[24]。

但是教育和社保、交通等支出對于企業投資的整體影響為負。對于生產性投資而言，教育、科技、社保等財政支出對企業投資的影響均為負，這是因為我國當前的政府體制模式是地方官員圍繞GDP增長而進行的晉升錦標賽模式，除了關心地方財政收入之外，他們也關心在官場升遷的機遇[5]。而教育、科技、社保等財政支出在投資回報周期中是屬于較長的投資，如果地方政府官員更多地關心自己的政績，那么這些支出很難體現為本屆政府的政績，因此對于此類財政的支出便沒有動力。

通過觀察地區之間財政支出競爭水平及結構，我們發現，對于企業總投資而言，教育的支出競爭系數均為負。這是因為如果一個地區對教育的投入大，那么其他地區的居民就可以把子女送到該地區接受教育。這樣，即使該地區沒有增加對教育的投入，也可以享受到教育改進的好處。地方政府會將更多的支出投入到其他具有策略互補型的產業方面，因此這種策略替代行為對地區投資產生負影響。而政府間的科技、文衛、社保及交通支出競爭則體現出策略互補行為，以交通競爭為例，一個地區交通財政支出增加1%，企業的生產性投資會增加0.000 8%，這與Ermini和Santolini（2007）的研究類似[25]。

當考慮財政支出分權時，我們發現，總體而言，從2000—2009年，我國財政支出分權比例從53%下降到25%，地方政府的財政支出自主性變大。對于生產性投資而言，中央政府事權的下放使社會保障支出競爭和交通支出競爭對企業投資的影響更大。中央政府財政支出比重每下降10%，社會保障支出對生產性投資的影響程度增加0.83%，交通支出競爭對企業投資的影響程度增加0.33%。對于國有固定資產投資，社會保障支出競爭和交通支出競爭對企業投資的影響程度分別在10%和1%的顯著性水平上，但是沒有對生產性投資的影響大。中央政府財政支出比重每下降10%，社會保障支出對生產性投資的影響程度增加0.14%，交通支出競爭對企業投資的影響程度增加0.18%。這是因為政府在不斷下放財權和稅權的同時，地方政府與中央政府的關系由過去的依附關系變成了相互依賴的關系，這樣地方政府有了更多獨立的經濟利益和更多的經濟管理職能，地方政府有必要而且有能力為爭奪資源和經濟活動展開競爭。

通過比較地區財政支出及支出競爭對企業投資行為和國有企業投資行為的影響，我們發現國有企業的投資確實有其特殊性。由于國有企業的流動性較小，因此地方政府在教育、文化衛生及科技方面的財政支出對國有企業投資的影響均沒有對生產性投資的影響大。比如，教育支出每增加1%，企業的生產性投資減少0.073 6%，而國有企業的投資只會減少0.033%；在加入財政支出分權與財政支出競爭的交叉項后，教育支出每增加1%，企業的生產性投資減少0.084 9%，而國企投資只減少0.032%。對于支出競爭而言，我們也可以得到類似的結論。教育支出競爭增加1%，對企業生產性投資影響程度降低0.727%，而對國有經濟投資的影響則不顯著。這也說明目前我國國有投資中的行政色彩依然很濃，許多項目和企業投資是國家扶持的，而較少地受到政府財政支出及地方政府間財政支出競爭的影響，即假設2是成立的。

觀察控制變量對企業投資行為的影響，我們發現，職工平均工資的回歸系數在所有模型中都顯著為正，且基本在1%的顯著性水平上，表明工資越高，投資率也會越高。顯然，這與經典的經濟增長理論不一致。但是如果把工資率看成勞動的邊際收益率，而地區的職工平均工資則是一個地區人力資本水平的體現。那么，一個地區的人力資本水平越高，人才越多，也會越吸引企業的投資。資本品價格對企業生產性投資的影響為正，這與通常的投資理論不相符，但與Goolsbee（1998）的研究結論類似[26]，他考察了美國1959—1988年投資稅收抵免對資本品價格的影響。我們可以得出類似的推論，即地方政府財政支出越多，當地的基礎設施及優惠條件會越好，企業投資需求也會越大，從而導致資本品價格上升。城市化水平對企業投資的影響為正且在1%水平上顯著。城市化水平增加1%，企業的生產性投資就會增加0.45%。這是由于城市化水平越高的地區，通常也是經濟發展水平高的地區，這些地區有足夠的資金為公共品融資，因此這些地區也就有較高的競爭力。

（二）地方政府財政支出競爭的區域分析

根據假設分析可知，由于我國國土面積大，各地區經濟發展水平差距也較大，上述將全部省份納入一個計量模型的回歸分析可能會出現異方差問題，另外地方政府財政支出及其競爭對企業地區投資行為的影響也會因地區經濟發展水平而有所差異，顯示出不同的特點。計量方程（1）是東中西三大區域樣本的回歸分析結果（見表3）。

表3的分區域回歸結果顯示三大經濟區內部各省區間投資競爭特征不盡相同。在東部地區，政府財政支出改善對企業投資決策的影響更大。以科技投資為例，財政支出每增加1%，企業投資會減少0.038 3%，但是中部和西部地區則分別減少0.010 8%和0.015 6%且不顯著。這是因為西部省份經濟增長相對緩慢，稅源也比較緊張，為了維持財政支出不得不對企業增加征稅的力度，所以沒有足夠的財力增加對公共服務的投入，同時，其財政支出投入對于企業投資決策的影響也較小。

財政支出競爭方面也呈現類似的結果，東部地區財政支出競爭對企業投資的影響大于中西部地區。同樣以科技支出競爭為例，東部地區財政支出競爭增加1%，企業的生產性投資會增加0.138%，而中部和西部地區分別減少0.642 5%和0.420 6%。根據上面的分析，我們知道政府在科技競爭方面呈現互補策略，這只是適用于東部地區，西部和中部地區出現了負值。這里的分析結果證明了我們的判斷，即在地區間招商引資競爭中，財政支出競爭尤其是改善公共服務的競爭只有在經濟發展到某一階段之后才會出現。具體而言，就是只有在東部和中部的一些省份中財政支出競爭會在較大程度上吸引企業投資，并且是在財政支出競爭投資周期較短的方面吸引生產要素流入。

（三）地方政府財政支出的長期效應分析

上面我們只是檢驗了財政支出及財政支出競爭的短期影響，還沒有對其長期效應做進一步的檢驗。下面我們利用方程（2）來檢驗財政支出的長期影響。

lnYit=？琢0+■？姿jlnlocali，t-j+？琢1lnwlocalit+？琢2lnwlocalit×fdexpit+Xit？專+uit（2）

我們在模型中加入了地方政府財政支出的1～5階滯后值。lnlocali，t-j反映了財政支出對未來企業投資的影響，對于方程我們同樣采用固定效應模型進行回歸。由表4我們發現lnlocali，t-j的當期支出效果根據不同類型的財政支出而不同。教育支出的4階和5階滯后項對企業投資影響顯著，科技支出只有1階滯后項對企業投資影響顯著。除了農業的3階滯后期對于企業投資決策影響顯著外，其他方面的財政支出只有當期項才對企業投資決策有所影響。這也證實了我們上面的分析，即教育方面的財政支出在投資回報周期中屬于較長的投資，因此教育支出的滯后項對于企業投資的影響更為顯著；農業耕種會有一個周期，一般的輪耕期為三年，因此農業的3階滯后期對企業投資的影響更為顯著。近年來，我國對高科技企業的扶植力度不斷增強，尤其是2009年首批創業板公司在深交所掛牌上市，其中主要是高科技公司，更是體現了科技在現代經濟中的作用。同時，科技轉化為生產力的時間也逐漸縮短，這使科技方面支出的長期效應不明顯，主要在短期發揮作用。因此，科技支出方面只有1階滯后期的影響較為顯著。

五、結論和政策含義

本文運用2000—2009年地方政府分類的財政支出數據研究財政支出分權、地方政府財政支出以及地方政府財政支出競爭對企業地區投資行為的影響。基于對文獻的梳理和分析，我們提出了三個假設，并對這些假設一一進行檢驗。總體來說，地方政府的財政支出及競爭對于企業的投資行為是有影響的，由于國有經濟的特殊性，對國有企業投資行為的影響要相對弱一些，同時，在我國財政分權的背景下，我們也發現，財政支出分權可以增加地方政府支出及支出競爭對企業投資行為的影響。

根據本文的研究結果，對于今后的財政體制改革提出兩點建議：（1）我國地方政府的競爭正處于由稅收競爭向財政支出競爭過渡的階段，當前地方政府對于文化衛生的投入有所改善，今后需要將更多的資源投入到有利于提高地區整體投資環境的領域，比如交通、社保和科技等。同時，由于東部地區和中西部地區經濟發展水平差異較大，地方政府財政支出對投資行為的影響程度有明顯的地域差別，為了防止欠發達地區展開惡性稅收競爭，從而陷入公共支出縮減的惡性循環，應進一步統籌區域間的經濟發展，引導中西部地區財政競爭方式由稅收競爭向支出競爭的轉變。（2）完善中央和地方的關系，盡量做到財權和事權的統一。尋找財政分權的最佳尺度，促進地方政府間財政支出的良性競爭。

注釋：

①考慮到全社會固定資產投資本身結構比較復雜，地方政府的公共投資和房地產投資屬于非生產性投資，同時由于固定資產投資里面含有政府支出部分，而政府支出的很大部分形成了公共投資，所以我們將全社會固定資產投資減去地方政府財政支出和住宅投資兩項作為生產性投資的代理變量。

②根據對非觀測效應的不同假設，我們用Hausman檢驗確定模型是采用固定效應（FE）還是隨機效應（RE）。

③東部包括：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個省市；中部包括：山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8??；西部包括：內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆11個省、市、自治區。

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責任編輯、校對：高鐘庭