修正權力異化的制度性改革

竹立家

對一個“良治政府”來說，防止公共權力異化的制度安排具有首要意義

不言而喻，在國家與社會的治理過程中，公共權力難免會出現一些腐敗現象，這在任何社會中都有可能發生。一般來說，腐敗或權力異化的出現可能有兩種情況：一種是客觀的制度性的，是所謂的“制度漏洞”造成的，這要通過制度改革和制度安排來解決；一種是主觀的人為的，是在個人利益、部門利益乃至家族利益的驅使下“有意識的腐敗”，鉆制度的漏洞，這種腐敗就是“職務犯罪”，就是“公權謀私”或“權力變質”，要通過法律或紀律機制來解決。因此，無論出現哪一種狀況，要徹底防止權力腐敗所產生的權力異化現象，制度建設是關鍵。

這就是說，對一個“良治政府”來說，防止公共權力異化的制度安排具有首要意義。我們經常講的“改革”，是指“制度性改革”，無論是經濟改革還是政治行政體制改革，其本質都是指“制度性改革”。如經濟改革，是指由“計劃體制”向“市場體制”的制度性改革。而非制度性改革叫“改良”，體制的“基本盤面”不變，屬于小修小補。為了防止公共權力運行過程中的異化現象，政治行政改革的首要任務是要防止制度漏洞所引發的腐敗，是用民主的辦法扎緊“制度的籬笆”。換句話說，為了防止權力異化和腐敗，社會主義民主制度建設具有首要意義。

因此，無論是在理論上還是在實踐中，預防腐敗或權力異化的制度改革、民主制度建設很重要，這也是全社會上上下下形成的“基本共識”。即要從根子上解決中國轉型社會所出現的矛盾和問題，限制和制約公共權力，防止權力異化和腐敗對國家民族造成重大傷害，其中政治行政體制改革是關鍵。從國家治理和社會主義權力體系建設的角度來看，如果沒有良好的、預防權力腐敗的“民主制度安排”，也不可能建立起行之有效的“防止權力異化的體制機制”。換句話說，有效的防腐反腐機制，是建立在良好的、制度性的預防體制機制基礎上的。

要通過制度性改革修正系統性錯誤

近些年所暴露出的、媒體和社會公眾深惡痛絕的、反復或重復出現的一些權力腐敗現象說明，一些公共機構或人員，在公務活動中，不是按照憲法原則及相關法律法規、管理條例、公共政策的要求依法行政，而是根據部門利益、個人利益或家族利益“有意出錯”，利用公共權力有意放大或謀取“圈子利益”、個人利益、家族利益。比如：公務員考試第一名為什么被刷，是有人利用公共權力有意為之，目的是讓“自己人”或“家人”上去，反復出現的“蘿卜招聘”現象也是如此；又如公路亂收費、教育醫療亂收費等各種各樣的亂收費等，是部門利益、圈子利益、個人利益在作怪；再如“房改”十多年以后的今天，利用“權力優勢”明目張膽建造各種各樣的“福利房”，官大的照分不誤；還有“三公消費”和豪華辦公，“權錢勾結”野蠻拆遷鬧出人命等現象屢禁不止，有的現象反而愈演愈烈。

一種權力錯誤如果是偶爾出現，糾正起來還比較容易，或領導批示、或媒體曝光，都可以暫時解決。但如果一個同樣的錯誤重復出現，就說明了這是一個“系統性錯誤”，比如公路亂收費亂罰款流行了好多年，大家都知道這里面存在“腐敗”行為，但無論是罰款者、還是被罰者，大家似乎都相互配合、共同完成這一“錯誤過程”，這種情況糾正起來就比較困難，需要通過“制度性改革”來進行。

之所以出現屢糾屢犯，關鍵是人民群眾對權力形成過程、權力運行過程、權力監督過程的民主參與力度不夠。換句話說，制度的“剛性”不夠，社會主義人民民主原則在制度的落實上還不到位，人民民主參與權力過程的渠道和平臺不完善、走過場或形式化比較嚴重，沒有細化、可操作性不強等。我們所謂的制度的“剛性”，最根本的應是制度的“民主性”，是人民群眾民主地參與政治過程和社會過程的憲法權利，是社會主義憲法規定的“四個民主”的實現，只有這樣才能防止權力異化或腐敗，保證社會主義公共權力的“公共性”。

我們在未來的反腐過程中必須注重“治本”，做好兩個方面的民主制度安排

事實上，在我國歷史上，反腐一直是統治者思考的一個話題，特別是明初朱元璋反腐，可以說是最嚴厲的，把貪官“剝皮填草”，但腐敗還是越反越多，連朱元璋本人也感嘆貪官是朝殺暮犯，絡繹不絕。究其根本原因，還是“皇帝一人反腐”，天高皇帝遠，反腐還是“隔墻扔石頭”，貪官人人存在僥幸心理，所以說在專制體制下，反腐基本是一場不可能取勝的戰斗。在社會主義民主體制下，防止權力異化和腐敗有了根本的制度保證，這就是人民民主，人民民主是防止權力異化和腐敗的基本制度。這就是說，對權力的形成和運行過程，老百姓必須有發言權，只有老百姓有發言權，個別人個別部門才不敢濫用權力，張揚權力傲慢；只有權力運行過程公開透明，使權力攤在陽光下，權力才不會腐敗與“私用”，才不會出現部門化、個人化、家族化現象；只有老百姓能真正參與對權力的民主監督，權力才會得到有效制約，才不會出現權力異化和腐敗現象，握有權力的人才不會胡作非為。

從理論上講，要防止權力異化和腐敗，用社會主義民主制度有效地約束權力，使社會主義民主落到實處，落實到制度上，我們在未來的反腐過程中必須注重“治本”，做好兩個方面的民主制度安排。

首先，要做好權力公開透明的制度安排，真正把權力攤在陽光下，只有陽光下的權力才不會異化和腐敗。我們知道，任何權力都有走向腐敗的天性。這不是因為公共權力本身的原因，原因在掌握權力的人。恩格斯曾講過：“人來源于動物這一事實說明，人永遠也不能擺脫獸性。因此，問題只是擺脫的多些或少些，是人性與獸性的差別”。這就是說，是人都有欲望，是欲望或多或少都具有“獸性”的一面，我們所說的人類“政治文明”或道德文明、宗教文明，就是通過一些道德、法律和宗教方面的教條、法律法規、戒律等來限制人的欲望，使人的獸性一面不至于破壞公共生活領域，破壞文明得以延續發展的基本社會平衡。

公共權力就是迄今為止我們人類能夠想到的最有效的制約“人的欲望”無限制發揮的最有效手段。但問題是掌握公共權力的人也是“人”，不是“神”，也可能犯錯誤，利用公共權力“謀私利”來滿足自己的欲望。歷史和現實證明，這種以權謀私的行為在任何政治體系中都可能發生，如果掌握公共權力的人能夠公正地按照公眾的意愿來行使權力，那就是為“天使插上了翅膀”，社會的發展進步、人民的福祉就有了保障，反之，則是為“魔鬼提供了武器”，人民的幸福和安寧就成為一個“問題”。endprint

當然，為了限制掌握公共權力的人利用權力“干壞事”，人類最聰明的頭腦思考了幾千年，只是到最近幾百年才有了頭緒，并逐步在制度上得到落實。這就是我們所說的“政治文明”，其核心是“使公共權力公開透明”并“用民主的辦法限制權力濫用”。當然，民主和“權力公開透明”是一個極其復雜的制度安排過程，需要我們認真去做，這是我們邁向現代化過程的“必修課”，否則，我們就很難實現從“現代化”到“現代性”的驚險一跳，跨過現代性這一“門檻”。目前我們所做的“政府信息公開透明”、“政務公開”、領導干部家庭財產申報等改革實踐，是限制“權力濫用”的關鍵步驟，但關鍵是要真正去做，做好了人民就會滿意。

其次，要切實通過制度落實“民主集中制”原則，解決權力過分集中的問題，特別是“一把手”權力事實上高度集中的問題。我們知道，權力過分集中主要表現為我們經常所說的“財權”和“用人權”。這在我們改革進程中是一個“老問題”，之所以經常成為一個“話題”，就是因為“權力腐敗”經常出現在這兩個領域，讓人無可奈何。在公共機構中，特別是一些事業單位中，權力基本集中在“一把手”的手中，花錢和用人基本是“一把手”說了算，這種權力集中的情況嚴重到什么程度，我們怎么估計都不過分，一些人以組織的名義“劃圈子”，選用自己的人，形成家天下，搞“小金庫”，群眾敢怒而不敢言。

長此以往，我們的公共組織的性質就會發生改變，權力就會異化，會對黨和國家造成重大損失，必須引起我們高度警惕。我們常說要“對癥下藥”，其實，許多官員、學者、甚至普通民眾都清楚“病根”所在，因為有大量的事實擺在那里，一目了然。也有大家公認的“治病藥方”，比如用社會主義民主的方式、通過制度形式實現對權力的監督和制約，比如權力公開透明，比如用民主的方式選用“一把手”，比如人大代表與黨代表的“直選常任”制，比如官員財產公開制度等等。這些都是制約監督權力的有效手段，只要我們從社會主義戰略發展和國家治理現代化的高度來看待國家民族利益，用公共精神和社會良心指導我們的改革選擇，把政治行政改革放到“頂層設計”的核心位置，我們就能把“權力關在籠子里”，防止權力異化，讓權力為社會公共利益服務，為人民服務。

（作者為國家行政學院教授）

責編/劉建 美編/李祥峰

域外經驗

韓國金融實名制

1993年8月，韓國總統金泳三以緊急命令的方式，突然宣布實行金融實名制。其內容包括：一切金融交易、存取款必須以實名進行，禁止在沒有身份證明和當事人不在場的情況下為客戶開設賬戶。金融實名制有利于防止和發現賄賂轉移、腐敗得來的非法收入和來自地下經濟的收益。

新加坡貪污調查局

新加坡貪污調查局在監督政府施政、整肅貪腐官員、重塑社會風氣方面取得了有目共睹的成就，廣為其他國家與地區借鑒。貪污調查局的成就，一則因為其特殊的地位。貪污調查局盡管屬于行政機關，卻直接向總理負責，獨立于警察機構與檢察機構之外，以確保其行使職權不受任何干涉。二則因為其強大的職權。貪污調查局行使調查權無須檢察官的特別許可、行使搜查權基本不受限制等特別權力根本不是一般的警察機構所能比擬的。

美國的信息公開制度

實行權力運行公開透明，是美國反腐敗的特色和亮點。美國《國家信息法》規定，聯邦政府所有機構都有義務保證任何人都有查詢并利用所有政府文檔的權利。美國的司法也是公開的，除涉及國家安全、商業秘密和青少年被殺案件外，任何人都可以自由旁聽法庭審理案件。endprint