“垃圾短信”終結之戰

唐古拉

中國人與垃圾短信的斗爭，論時間跨度已然超越了“八年抗戰”，至今仍硝煙不止。

來自工信部的數據顯示，2013年，垃圾短信超過2000億條。絕大多數中國手機用戶，都被垃圾短信所困擾。

在2004年，信息產業部就發出《關于規范短信息服務有關通知》，2008年7月，“中國互聯網協會反垃圾短信息聯盟”成立。

或許，2012年12月28日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》可稱為中國垃圾短信治理歷程的一道分水嶺。

以此法律文件為據，國家相關職能部門對垃圾短信展開圍剿，一個垃圾短信治理解決方案趨于成型。

上述《決定》將垃圾電子信息界定為：不請自來的商業性電子信息。要點有二：違背接收人意愿；商業性信息。

在實踐中，這樣的界定會遇到兩個操作困難：一是違背意愿是主觀標準，如何對其進行客觀評判；二是并非所有的商業性信息都是垃圾信息，干擾用戶的除了商業性信息之外，還有違法信息和大量重復推送的資訊。

垃圾短信的“生產體系”

根據工信部的統計，2013年我國移動短信業務量約為9000億條，其中近1/4屬于垃圾短信。

就發送手段來看，在所有被舉報的惡意垃圾短信息中，通過端口發送的信息約占17%，以個人手機點對點發送約占76%，由小靈通網路發送短信約占5%。

據“中國互聯網協會反垃圾短信聯盟”的分析報告，制造垃圾短信最核心的參與者分為三類：

第一類是廣告主。他們是短信內容的策源地，為發送者提供資金支持、支付發送費，同時也是整個鏈條中最大的利益獲得者；

第二類是發送者，包括SP企業、群發公司等。還有一些發送者依靠非法手段來運作，如生產運行偽基站，或者將集團端口挪作非法用途。

第三類是運營商。運營商是通信網絡平臺最基礎的運營者，短信業務由它們來提供，因此它們既是服務者，也可以是發送者，包括發送自己的業務推銷信息。

廣告主有短信推廣的需求，設計好內容交給發送者，而發送者往往并不對信息的具體內容作任何把關，也不追究發送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信運作鏈條。

緣何無法根治

2013年4月開始，為貫徹落實人大《決定》，工信部在全國范圍內展開新一輪“深入治理垃圾短信息專項行動”，宣布對垃圾信息開始了“史上最嚴”的治理。

10年間投入了巨大的力量，卻始終未能根治，其中癥結究竟在哪？

綜合“12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心”提供的案例和政策法規，我們不難發現，現行的治理體系主要由工信部牽頭設計，聯合主要的電信網絡運營商、通訊服務商和行業組織綜合實施，是一套側重電信行業自律的機制。

這樣的機制存在兩個顯著的短板：一是公安、司法、工商等執法力量參與不足，對于惡意發送垃圾短信的行為難以作出實質性的懲處，導致垃圾短信制造者的違法成本低廉；二是電信行業的自律難以真正觸及廣告主的利益，往往只能制約他們的發送手段，增加投放難度，卻無法給他們造成實際警戒。

管理者的另一個難題在于分頭治理。在管理層面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三個行政領域。工信主要管理電信行業的事務，公安有權力對違法犯罪分子依法進行懲處，工商部門則主要從消費者權利和市場規范入手，對違法違規的經營行為進行處理。

但從媒體的報道情況來看，公安部門處理的垃圾短信案件數量并不大，而且其中多數并非真正按照垃圾短信的路徑來懲治——更常見的情況是，一起垃圾短信詐騙的舉報被轉給了公安，警方順藤摸瓜一查到底，最后以詐騙案來懲處，而不會對制造垃圾短信的人產生太大威脅。

由于運營商本身也在利益鏈中，在這樣的機制下，運營商既作運動員又當裁判員，自己給自己開成績單，很難說能充分保障用戶的權益。

運營商的自縛與躊躇

這個問題來自于運營商自身的角色定位：它們是通訊基礎服務的提供者，為公眾運營著短信業務的源頭，因此，當垃圾短信通過運營商的網絡、在付費給運營商的手機用戶間傳播時，它們理所當然要對用戶的正當權利負責。

立場不同、出發點不同，思路和看法就完全不同。運營商既是短信業務的經營者，又是目前治理垃圾短信的主要執行者，在這種矛盾的縫隙中，自身取得平衡已然十分艱巨，更遑論去調和公眾的評說。

似乎是為了回應公眾對運營商治理垃圾短信決心的疑慮，2013年11月26日，中國電信發布《關于進一步從嚴治理垃圾短信的通知》，宣布先行關閉所有商業短信端口，每個端口在重新梳理客戶協議、由集團公司逐個審批后，才能再次予以開放。

北京外國語大學法學院教授萬猛表示，依照現行的法律框架，在垃圾短信舉報案件中，運營商、電信部門應承擔舉證的職責，然后由執法部門根據舉證，對案件進行判定并執法。依照判定得出的案件性質不同，執法者可能是公安，也可能是工商部門。

這是一個很清晰的法律界定，舉證者與執法者各司其職，責任有明確而安全的劃分。相比之下，在過去的一些短信詐騙案例中，曾有運營商自行判定詐騙短信號碼后，未報經執法機關處置就直接關閉了詐騙號。隨后被關停用戶不服，將運營商告上法院。對這種在法理上欠妥的做法，運營商很難舉證自辯。

因此，單純依靠運營商的技術手段和業務策略并不足以完全根治垃圾短信。解決技術問題并不困難，但它首先需要清晰的法律制度和明確的授權，消除不同部門、不同專業領域之間合作的障礙。

讓短信回歸本質

2009年6月中旬，三大電信運營商正式上線運行網間垃圾短信聯動處理平臺，聯手進行垃圾信息自主屏蔽。此后，這個平臺逐漸發展為反垃圾短信聯盟的共同信息數據平臺。

通信行業的管理者要對運營商實施更有效的監督，就必須為垃圾短信治理繪制發送軌跡圖。今天的“網間垃圾短信聯動處理平臺”，就是繪圖的產物。

過去一年多以來，網間聯動平臺廣泛地將各方的用戶舉報、用戶意愿等信息收集起來，納入到統一的框架中進行數據挖掘，建立起由數據支撐的行為分析體系，從而對短信息的發送行為進行判定。

以大量此類數據分析為基礎，管理者能夠在聯動平臺中借助統計學方法對惡意發送垃圾短信的行為進行甄別，由各單位在各自業務中對疑似度高的發送源進行追查、處理和屏蔽。

治理的主要目的，不在于將負的事物完全抹除，而是要為正的事物營造盡量廣闊的空間。因此，治理垃圾短信，關鍵不在于取締了多少非法端口、減少了多少惡意發送，而是要建立一套行之有效的長效機制，讓用戶滿意，為用戶的問責提供暢通的渠道。

要實現這樣的目標，管理者必須尊重用戶對短信內容的判斷，除違法違規的信息外，將商業短信息的選擇權交給用戶。

從用戶投訴和用戶滿意度入手，接下來就要完善在這一領域的制度架構，特別是出臺和完善垃圾電子信息治理的相關立法。

治理垃圾短信并不意味著要把所有的含有商業推銷內容的、數量巨大或發送集中的短信息都納入管制，而是要打擊以牟利為目的惡意發送行為，防范其透支社會信任、維護正常的通信秩序。

治理不是目的，管理者通過治理垃圾短信，最終目的是要去更好地保障用戶正常短信往來的自由。“若羅網之有紀綱而萬目張也”，正本清源、對癥下藥，這才是制度的價值。endprint