美國關門鬧劇背后的博弈

文/林海

美國關門鬧劇背后的博弈

USA : The balance of power behind the government shutdown

文/林海

2013年10月16日晚，美國國會參眾兩院決定，給予聯邦政府臨時撥一筆“應急”款。次日，奧巴馬在凌晨簽署議案，正式結束了美國聯邦政府持續16天的“關門”風波。其實，美國聯邦政府并不是第一次“關門”。在歷史上，也曾經出現過許多次類似的政府錢荒導致被迫“關門”的窘況 （圖/東方IC）

《反預算過度法》：“關門”有法可依

據統計，從1977年到1996年的19年間，聯邦政府共關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短的一天，最長的21天。不過，聯邦政府并不是無憑無據“怠工”的。根據《美國憲法》第一條第九款的規定：“除依照法律規定撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應定期公布?！贬槍Α稇椃ā返脑擁椧幎?，美國1870年通過了《反預算過度法》，明確了政府應該如何獲得和使用預算，禁止政府超預算花錢。任何聯邦公務員違反《反預算過度法》將被處以最高兩年的監禁并罰款5000美元，當政府提出的預算得不到國會批準時，政府就只能關門（國防等核心部門除外）。

歷史上，美國政府多次出現“關門”的現象。最近的一次是在1995年12月至1996年1月上旬，前后長達21天之久，是迄今為止美國歷史上時間最長的一次。2013年這次關門與以往相比，雖然時間不是最長的，影響范圍卻是最廣的。因為1995年美國政府“關門”之前已通過多項專門撥款法案，而這一次沒有通過任何專門的撥款法案，從而影響到了整個聯邦政府機構的運轉。其中不乏一些令人啼笑皆非的趣事。英國廣播公司BBC列舉了其中幾項：

1．美加邊界維護人員只剩一人。

長達8891公里的美加邊界布滿紀念碑，通常由八名人員負責清潔與維護，不過其中七人去休無薪假了，現在只剩一人負責維修。

2．位于歐洲各地的公墓關閉。

在兩場世界大戰殉職的約12.5萬名美國士兵，分葬于世界各地24個墓地，其中20個地處歐洲。根據美國作戰紀念碑委員會（AMBC）在網絡上的聲明，現在這些墓地全都關閉了。

3．暫緩對伊朗制裁。

國務院政治事務次卿薛曼表示，對伊朗執行制裁能力明顯受到這次關門事件的影響。她向參議院外交委員會表示：“我們執行制裁，但制裁的能力，因為政府關門大受影響。”她說，現在負責監督制裁的財政部外國資產管理辦公室（OFAC）“完全沒人”。

4．肯塔基州爆發搶肉潮。

肯塔基州坎貝爾堡（Fort Campbell）軍事基地的一家商店發生了令人瞠目結舌的景象：購物者預期商店可能會因政府停擺關門好幾天，搶著買肉。

5．練習了一年的比賽取消。

沿西弗吉尼亞州阿帕拉契山脈跑100英里的賽跑，因為行經國家公園而取消。雖然比賽決定擇期再舉行，不過很多參賽者表示這將影響他們的備戰狀態。

6．“007”邦德（James Bond）迷增加。

華府的史密森尼博物館（Smithsonian）關門，所以到華府的游客和有的是時間的公仆，干脆去參觀私人博物館與畫廊。正在展出《精美的邪惡：邦德電影50年來的壞蛋》的私立華盛頓間諜博物館（The International Spy Museum）因此突然生意大好，游客數量是平時的130%。

7．公仆吃飯免費

多家咖啡廳與餐廳提供80萬名休無薪假的公務員折扣或免費餐點。圣路易市一家餐廳推出“政府關門三明治”（Government Shutdown Sandwich），民眾無須帶識別證，只要說自己是公務員，即可飽餐這種夾了燉牛肉、熏火雞、手撕豬肉、萵苣、番茄、洋蔥與酸黃瓜的三明治。

8．諷刺T恤熱賣。

諷刺華盛頓政府功能不彰的T恤銷路不錯。愛德華州公司推出的T恤印著：“2013年關門——沒有生產，不可原諒?！保═he shutdown 2013 - no productivity， no mercy）。T恤推出后首日賣出約200件，第二天賣了150件。

其他公司也紛紛推出類似T恤，其中一款印著：“無薪假，非必要員工。別問我，今天我休假?！?/p>

“關門”成為最后通牒

歷史上，時間最長的一次政府關門事件出現在1995年。80萬名政府雇員不得不放無薪假。而在政府“關門”期間，正巧趕上圣誕節。時任總統的比爾·克林頓一家仍然住在白宮里。在關門期間，克林頓不得不自己掏腰包，支付白宮的電費。

在前文提到的1870年《反預算過度法》之前，美國政府很擅長向國會錢袋之外找錢，那就是向銀行貸款。銀行出于經濟訴求和政治壓力，一般會接受政府的貸款要求。因此，“靠借錢過日子”便成為19世紀美國政府不按法定撥款，超額開支的滑頭手段。

在很長的一段時期里，美國政府的一些部門都是先把錢花了再說，欠下了債回頭再找國會要求撥款償還。政府行政部門用信貸采購，然后向國會報銷的辦法來躲避《憲法》規定的制約。國會雖然不情愿撥款，但也沒有辦法。因此形成了行政權力實際上一直在逾越和侵犯國會“錢袋”權力的局面。

這兩種權力之間的不斷沖突和較量，終于在南北戰爭后的1870年促生了《反預算過度法》。這部法律后來經過了數次修正。其中最重要的一次是在1905年至1906年關于“撥款必須按月結算”的規定。如果政府再像過去那樣“寅吃卯糧”，將構成犯罪?，F今的《反預算過度法》是1982年9月12日開始執行的。這一版的法律還禁止公務員在“關門”期間“自愿加班”的行為——該法規定，美國政府或哥倫比亞特區政府的官員或雇員，只有在涉及人身安全或保護財產時，才能在政府關門時提供自愿服務。明知且故意違反這項規定的雇員，可處有期徒刑兩年或罰款5000美元。

正如硬幣都有兩面。初衷是限制政府權力的《反預算過度法》，在一些強勢的總統那里，竟成了推進政見執行的手段。因為事實上，許多美國民眾并不愿意看到政府“關門”。政府關門給美國人的生活，尤其是政府雇員和對政府特別依賴的弱勢群體，造成了種種不便和困難。一位法學教授說，美國人在政府關門問題上，往往表現出個人利益與憲政原則的混雜和矛盾，“因此，大多數人都會說，那就象征性地關閉政府吧，可以去不成國家公園，可以無法及時收到退稅，但軍隊在阿富汗還是能繼續打仗。這就是國會此刻悄悄允許的那種平衡。”

正是利用了民眾的這種心態，里根和老布什都曾用關閉政府為威脅，來推進他們的政治議程。里根于1981年11月23日第一次行使了否決權，阻止通過一項緊急開支法案。因而，聯邦雇員被勒令停止辦公，紛紛回家。國會在幾小時之后通過一項為時三周的開支措施，滿足了總統的要求。聯邦雇員返回工作崗位。里根的繼任老布什則選取一個假日周末部分關閉政府，受影響的主要是游客，在放假的日子去不成國家公園和史密森尼博物館，僅此而已。

造成巨大災害后果的停擺

但是，前面提到的是1995年和1996年的政府關閉事件，和這種威脅式的“鬧劇”不同，這兩次是動真格的。當時克林頓總統與眾議院議長紐特·金里奇（Newt Gingrich)在一些最緊迫的問題上存在分歧，包括為老年人提供的“聯邦老年醫保計劃”、為貧困人口提供幫助、減稅以及聯邦預算赤字等。雙方的分歧導致聯邦政府兩次關門，一次在1995年，為期六天；另一次在1996年，為期21天。這兩次關門對于社會的影響是巨大的。

首先是健康衛生問題。一些由政府財政支持的醫療機構不接受新病人，疾病預防控制部門也停止了檢測，609個有毒廢棄物搜集點的消毒、搜集工作停頓，2400名聯邦政府搜集有毒廢棄物的工人被打發回家。其次是公共安全問題。酒類、煙草、武器和爆炸物品的申請程序延緩或停止，對犯罪兒童的救助及矯正工作暫停。

再次，對于社會弱勢群體的救助均受到影響。1.35萬名內政部印第安人事務局的公務員放假，對5.3萬名印第安人的救助工作延遲，2.5萬名印第安人沒有收到燃油和燃氣補貼。退伍軍人的健康、福利、財政和旅行等服務也受到縮減。40萬名新加入老年醫保體系的人因政府關門推遲登記，11.2萬名新加入社保體系的人沒有辦理手續，21.2萬張新發、換發的社保卡沒有簽發，36萬次診所就醫被延誤。

透過現象看這些影響深遠的政府關門事件，我們會發現蘊藏在美國兩黨政治體制內的深層矛盾與解決機制。1995年到1996年，正是克林頓總統與眾議院議長金里奇領導的國會多數黨共和黨在政府預算問題上“強杠”的時期。府院之爭的結果就是政府“斷炊”。當時的共和黨還沉浸在前一年中期選舉大勝的喜悅中，它終結了民主黨歷時40年的眾議院控制權，同時收復參議院多數優勢，志得意滿之余，開始強推名為“與美國有約”的競選政見，里面也包括對于政府的社會保障福利經費和健保預算大刀闊斧的削減。

克林頓總統在缺乏國會支持的狀況下堅決不屈服，最后動用否決權，封殺國會通過的預算案。1995年11月，克林頓任內的美國聯邦政府首次關門，歷時五天的府院對峙在克林頓同意一項七年平衡聯邦預算的計劃后，偃旗息鼓。沒想到，一個月之后，煙硝再起，美國聯邦政府二度關門，從12月一直延續到下年度的1月，公務員被迫放無薪假，國家公園、紀念堂、博物館全部閉門謝客，入境申請被暫停，每天有兩三萬張簽證申請被擱置。這兩次政府關門共造成了14億美元經濟損失。

第二次關門危機歷時21天，在參議院多數黨領袖杜爾與克林頓達成相對比較溫和的刪減預算協議后落幕，整場紛擾的“始作俑者”——眾議院議長金里奇成為眾矢之的。媒體暗指他是因為覺得自己去參加以色列前總理拉賓葬禮時被白宮怠慢，所以才“公報私仇”，故意“修理”克林頓。然而他自己并不這樣認為，他在《華盛頓郵報》上撰文稱，他領導的府院之爭長期來看，對國家是好的。因為它促成了1996年的刪減預算協議，使得美國實現了自1969年以來最大幅度的政府減支。

這就是美國的政治傳統：代議制使得代表不同群體利益與意志的聲音，承受著巨大的政治、經濟以及民意壓力，必須最大限度地堅持底線。如果不能達成共識，就可能會到“最后關頭”也無法找到解決方案。比如在當前民主黨主政、共和黨控制眾議院的“跛腳鴨”狀況下，對峙的雙方都明白，如果保持政治僵局，甚至引發“囚徒困境”，不但在減稅、削支等問題上達不成一致，還將美國推向黨派分裂的“政治懸崖”，從而帶來更為嚴重的后果。好在，從數次危機的解決方式來看，最終仍能通過政治協商和充分溝通，在一個富含可能性的制度框架里達成了共識。各方代表隨時保持修正方案的彈性，精確計算時間、外力等技術性因素，最終達成協議，走出危機，推動社會前進。

編輯：薛華 icexue0321@163.com