養老金并軌獲立法確認

蔡如鵬

事業單位與企業單位的工資福利待遇差距，尤其是養老金差距，一直備受爭議。5月15日，國務院發布《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》），提出事業單位及其工作人員參加社保，再次釋放“養老金并軌”即將啟動的信號。

有分析指出，《條例》出臺的意義，在于通過立法形式，再次確定事業單位工作人員將參加社保這一方向性問題。

與此同時，這份即將于7月1日起執行的法規也被認為，將有利于建立一個權責清晰、監管有力、符合現代事業單位特點的人事管理制度，對于行政體制改革和促進公共服務發展是一個利好的開始。

雙軌難題

此次由李克強總理簽署公布的《事業單位人事管理條例》，是中國第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規，共10章44條。

其中，第35條規定：事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。這意味著事業單位3153萬人將參加社會保險。盡管到目前為止，事業單位養老保險制度改革方案尚未出臺。

在過去的10年間，為了打破事業單位僵化的用人體制，激發事業單位工作人員的積極性，中國進行了一系列事業單位人事制度改革，初步建立了以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度。

在改革中，很多地區事業單位工作人員已經加入了醫療、失業、工傷等險種，但事業單位養老保險改革的試點一直停滯不前。

缺乏養老保險也是影響事業單位人員流動的一個重要因素——一旦他們離開機關事業單位的“圈子”，他們的養老權益就“歸零”，而工作年限越長，離職的機會成本就越高。

這3153萬事業單位職工養老保險問題已經成為深化事業單位改革邁不過去的“一道坎”，同時它也作為養老保險雙軌制的“另一軌”而備受民眾詬病，社會上關于并軌呼聲不絕。

國家行政學院教授許耀桐對《中國新聞周刊》記者表示，十八屆三中全會《決定》已明確：推進機關事業單位養老保險制度改革。整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。《條例》提出事業單位及其工作人員參加社保，系對《決定》的貫徹實施，再次釋放“養老金并軌”即將啟動的信號。

許耀桐認為，本屆政府在去年兩會全盤接掌政務后一直著力推動行政體制改革，但在中央政府層面仍少有成文的規定出臺。此次《條例》的頒布無疑是一個標志性的事件。

此前，國內曾出臺過相關規定，并在一些事業單位試點，讓事業單位及其工作人員參加社會保險。中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南認為，此次《條例》的出臺，更多的意義在于通過立法形式，再次確定了事業單位工作人員要參加社保這一方向性問題。

“它將有利于建立一個權責清晰、監管有力，符合現代事業單位特點的人事管理制度。” 蘇海南告訴《中國新聞周刊》記者，“同時，對于行政體制改革和促進公共服務發展，也是一個利好的開始。”

“欠繳”缺口

《條例》雖然通過立法形式，再次確定事業單位工作人員要參加社保這一方向性問題，但作為一份法規文件，對于養老金改革的具體問題，并沒有給出答案。

因此，新政的出臺也不意味著廣大事業單位工作人員將在今年7月同步參加社會保險。蘇海南說，有關事業單位及其工作人員參加社會保險的具體舉措，以及各類事業單位如何讓其工作人員參保的細致步驟，仍有待后續出臺的配套文件。

據原中國人事科學院院長吳江透露，《條例》從2006年開始起草，到2008年報到國務院，經過了五六年的修改。《條例》的內容，主要把2002年以來的成功經驗固定下來，如聘用制。目前，《條例》還是針對公立事業單位，規范3000萬人的人事管理問題，最重要的是保障合法權益，比如怎么申訴，怎么作為平等主體解決糾紛等。

他認為，對于改革中正在探索的東西，《條例》給出了方向；對于吃不準的，預留空間，比如說生活保險，怎么具體化，留出了具體操作空間；比如檔案怎么管理、編制管理問題，還沒有明確。這些方面繼續維持現行的做法，為深化改革留出了空間。

在后續出臺的配套制度中，如何解決資金“缺口”，即在職人員此前“欠繳”的養老保險，是“養老金并軌”的難題。

輿論普遍認為，財政不太可能為所有的事業單位養老保險改革出資，否則也就沒有改革的必要了。按照分類改革的方案，行政類和公益一類財政出資的可能性還比較大，但像公立醫院、科研院所、高校等單位，財政出資的可能性很小。

工資改革

除了明確社會保險之外，《條例》還對事業單位的招聘、考核、工資福利等做出了規定。

近年來，一些地區屢次發生“蘿卜招聘”“內部招聘”案件。如中組部3月31日通報，湖南省江永縣人大常委會副主任、黨組副書記等7名縣級領導干部，通過托人違規辦理或偽造子女親屬在外縣區工作的虛假人事檔案，將7名子女或親屬調入江永縣事業單位工作。

對此，《條例》延續2005年原人事部發布的《事業單位公開招聘人員暫行規定》原則，要求事業單位新進人員實行公開招聘，并進一步劃清公開招聘的界限，除國家政策性安置、按照人事管理權限由上級任命、涉密崗位等人員外，新聘用工作人員都應面向社會公開招聘。

三部門負責人就《條例》答新華社記者問時說，“考慮到事業單位種類多、行業差別大，公開招聘的具體辦法不宜一刀切，條例僅對公開招聘的范圍和基本程序做了規定”。

此前，能進不能出、能上不能下的用人機制，一直是事業單位的質疑焦點之一。

對此，《條例》要求，事業單位應當根據聘用合同規定的崗位職責任務，全面考核工作人員的表現，重點考核工作績效。考核應當聽取服務對象的意見和評價。同時，《條例》規定了考評、公示等事業單位內部競聘上崗的程序。

而對于把《條例》的實施等同于事業單位人員要漲工資的看法，專家們都給予了否定。

過去事業單位工資分配基本是走平均分配的路子，這導致事業單位工作人員的工資收入雖然穩定，但增幅普遍偏小。整體來看，事業單位工作人員的工資低于公務員和效益好的企業，但高于效益差的企業，其工資增長率低于社會平均工資增長率。

蘇海南說，該條例僅是就法律層面做出了規范，事業單位的工資制度改革涉及多個方面，法律規范的落實要有個過程，隨著事業單位人員的招聘配置、培訓考核等政策得到逐步落實，工資制度等改革才可望看得到好的結果。

同時，他認為，該《條例》是一個系統性、體系性的行政法律規范，毫無疑問將為工資改革和規范提供多方面的支撐，使各方面有機靈活，形成良性互動，比以往單純就工資分配進行改革要有力得多，效果可望更好一些。

而吳江在做客人民網訪談時也指出，工資增長機制出臺后，事業單位的工資調整將不再由機關規定，而是由市場來決定，隨著社會平均工資的調整，物價的變化幅度，事業單位的工資可能增長，也面臨著下調的風險。