經(jīng)濟(jì)改革與地方分權(quán)

亞當(dāng)·赫什

（美國(guó)進(jìn)步中心資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家，主要研究美國(guó)、中國(guó)及全球經(jīng)濟(jì)中的增長(zhǎng)與不平等問(wèn)題）

去年召開(kāi)的中共第十八屆三中全會(huì)提出新的經(jīng)濟(jì)治理議程，并宣布成立上海自由貿(mào)易區(qū)，這為中國(guó)新的經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)了希望。對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)期參與及控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，三中全會(huì)決議承諾將予以清理。這些問(wèn)題包括，國(guó)家向國(guó)有企業(yè)提供效率低下的資助；金融體系的操縱與所有權(quán)問(wèn)題；扭曲中國(guó)乃至全球市場(chǎng)的價(jià)格干預(yù)機(jī)制；環(huán)境惡化和嚴(yán)重腐敗以及由此帶來(lái)的種種問(wèn)題。

對(duì)此，外界普遍予以積極評(píng)價(jià)。此次改革標(biāo)志著中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的里程碑式的轉(zhuǎn)變，也意味著中國(guó)將調(diào)整目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。

不過(guò)，在觀察人士關(guān)注這一改革議程積極面的同時(shí)，也在考察其中存在的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題：中國(guó)的改革將主要針對(duì)其非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，那么，它會(huì)給全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的商業(yè)藍(lán)圖帶來(lái)何種影響？

中國(guó)加入WTO后發(fā)展迅速，隨著自主能力的提高以及眾多跨國(guó)投資商把生產(chǎn)遷移至中國(guó)沿海地區(qū)，中國(guó)很快就成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和最大貿(mào)易國(guó)。然而，盡管投資、出口及增長(zhǎng)飆升，中國(guó)經(jīng)濟(jì)卻日漸轉(zhuǎn)向以國(guó)家為中心的方向。中國(guó)經(jīng)濟(jì)非市場(chǎng)化因素的加深如此明顯，以至于出現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”的說(shuō)法。

如今，習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理的改革計(jì)劃是雄心勃勃的，但對(duì)這個(gè)世界上人口最多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迅速的第二大經(jīng)濟(jì)體而言，變革絕非易事——即便這一改革把達(dá)到議程目標(biāo)的時(shí)間設(shè)定為2020年。

經(jīng)濟(jì)改革將觸動(dòng)各種利益并遭遇結(jié)構(gòu)性障礙。在地方政府層面，既得利益者希望維持現(xiàn)狀。而此次經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)之一，是將工業(yè)和商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中大量的監(jiān)管和審批權(quán)下放到這一層面。

地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛過(guò)程中的重要性往往沒(méi)有得到足夠重視。按資產(chǎn)、產(chǎn)出或出口量計(jì)算，地方政府控制的企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于國(guó)資委為中央政府管理的117個(gè)企業(yè)及其附屬公司。往往在中外合資公司中，地方企業(yè)占據(jù)中國(guó)出口額和制造業(yè)產(chǎn)值中非常可觀的份額。研究表明，地方政府對(duì)不斷提升的工業(yè)發(fā)展的支持，成為20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)出口發(fā)展的最強(qiáng)勁的決定因素。在接二連三的企業(yè)結(jié)構(gòu)重組之前，這些公司的效率同私企和在華外企不相上下。

地方政府變戲法似地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資源的能力，在通過(guò)地方財(cái)政平臺(tái)借貸的龐大資產(chǎn)負(fù)債上可見(jiàn)一斑，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展以及明星企業(yè)的打造都有賴于地方財(cái)政平臺(tái)提供的資金。這些投資的驅(qū)動(dòng)力反映出地方官員之間為使本地區(qū)成為發(fā)展龍頭而展開(kāi)的相互競(jìng)爭(zhēng)。這種財(cái)務(wù)杠桿的自發(fā)擴(kuò)張與中國(guó)為應(yīng)對(duì)2007年～2009年全球金融危機(jī)而出臺(tái)的國(guó)內(nèi)刺激計(jì)劃相呼應(yīng)。最新統(tǒng)計(jì)顯示，地方政府債務(wù)總量維持在17.9萬(wàn)億元人民幣，按照當(dāng)前的匯率計(jì)算接近3萬(wàn)億美元。

目前著手的改革旨在從中央政府向地方政府下放關(guān)鍵的監(jiān)管和行政審批權(quán)，這對(duì)于政府在不同所有制企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中能否做到中立至關(guān)重要。今年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)發(fā)表的《政府工作報(bào)告》中宣布，中國(guó)去年取消或向下一級(jí)政府下放了416項(xiàng)以往需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批的監(jiān)管項(xiàng)目。另外，還有200項(xiàng)將在2014年余下的時(shí)間內(nèi)完成取消或下放。

這些舉措意味著，地方政府官員在保留了扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的財(cái)政手段的同時(shí)，還將獲得監(jiān)管和自由裁量的權(quán)力，這樣做的結(jié)果可能與三中全會(huì)決定中所提出的一些目標(biāo)發(fā)生矛盾，其中包括“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”，并嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策的行為，反對(duì)地方保護(hù)，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

最近對(duì)眾多公共事務(wù)專家、公職人員和中國(guó)商界領(lǐng)袖的調(diào)查顯示，減少實(shí)施中的各種法規(guī)的數(shù)目雖然有一定的作用，但規(guī)章制度的數(shù)目本身其實(shí)無(wú)關(guān)緊要，因?yàn)槿∠谋O(jiān)管要求往往會(huì)重新整合在其他的法規(guī)中，其作用并未消失。

分權(quán)改革是“讓狐貍看管雞舍”的過(guò)程，讓中國(guó)敢想敢干的地方政府官員擁有投資審批、監(jiān)管和行政事務(wù)的決策權(quán)事關(guān)重大。