事業單位法人治理結構建設對策

葉倫　薛圣白

【摘要】文章通過對浙江省事業單位法人治理結構試點改革的考察發現，雖然試點單位基本搭建了法人治理結構框架，并在許多方面進行了改革嘗試，但試點工作還存在法人治理流于形式等諸多不足。需要從重塑政府角色、建立出資人制度、強化理事會作用等方面進行完善，并確定合適的方向和路徑，建立健全事業單位法人治理結構。

【關鍵詞】事業單位 法人治理結構 問題 對策

浙江省事業單位法人治理結構改革試點實踐

浙江省事業單位法人治理結構試點改革是針對深化事業單位改革問題所進行的嘗試，主要基于以下背景：

第一，公共服務供給總量不足、結構失衡。浙江經濟發達，居民消費能力強，對公共服務需求強烈，但還存在基本公共服務供給不均問題。一方面，弱勢群體享受的公共服務質量低，“看病貴、看病難”問題還未很好解決，公共文化、體育設施少，弱勢群體難享受優質基本公共服務；另一方面，城鄉基本公共服務差別較大，如農村地區義務教育學校同城區義務教育學校的教學水平差別大，農村醫院醫療技術水平低，醫療設備落后，優秀技術人才流失嚴重。而且，優質公共服務供給不足。如優質醫療資源總量不足，分配不均衡，不少居民為享受更好的醫療和教育選擇成為“移民”到省城或其他中心城市。

第二，事業單位管理體制不順。在內部管理上，存在吃大鍋飯、內部人控制的小團體利益、人事管理不活、養懶人等問題，難以實現事業單位獨立法人地位。事業單位作為政府的附屬部門在行政體系中處于“二等公民”尷尬地位，事業單位套用機關的行政管理模式，但事業編制人員卻不享受公務員待遇。事業單位改革陷入“惰性”，分類改革后缺乏進一步深化改革的積極性。事業干部缺乏市場競爭壓力，不會主動放棄“鐵飯碗”，承擔經營風險；在思想認識上普遍存在求穩怕亂心態，主管部門、事業單位領導因怕制造新的矛盾而不愿主動推動改革，職工因怕承擔風險、怕失去穩定的工作而不想主動參與改革。

改革試點評析

筆者通過對浙江省事業單位法人治理結構試點改革的考察發現，試點單位基本搭建了法人治理結構框架，建立了基本工作機制，并在許多方面進行了改革嘗試，但試點工作還存在法人治理流于形式等諸多不足。要想發揮法人治理結構實效，真正實現政事分開、管辦分離、突出公益、優質高效公共服務，還需要認真研究以下問題。

理事會作用發揮不充分。試點單位雖然都建立了理事會，但理事會容易流于形式，僅召開年初動員會和年終總結會。多數情況下管理層制定的方案只是象征性地經過理事會討論程序，理事會也沒有對涉及單位發展的重大事項展開過討論并進行表決。主要有如下兩個原因：

一是人員結構。合理的理事會、監事會人員組成是發揮法人治理結構實效的核心內容之一。理事會要想兼具代表性和管理效率，其理事來源應包括政府有關部門、舉辦單位、事業單位、服務對象和其他有關方面的代表，直接關系到人民群眾利益的事業單位理事會中本單位以外人員擔任理事要占多數。但我們發現，理事會主要是由體制內理事組成，包括本單位理事、主管部門及相關部門，由舉辦單位分管領導或主要領導任理事長。相關單位（如財政、審計等部門）理事由于是兼職擔任，且不與自身工作考核掛鉤，參與理事會工作的程度不深，經常“請假”。美國公立醫院董事會是醫院的最高決策機構，成員由來自各不同階層、不同職業和不同社會背景的人員組成，并有更多來自醫院以外的代表董事。香港地區的醫院管理局設立了董事會，董事會由社區領導人和政府代表組成，醫院管理局屬于社團法人，設主席1人，須不是公務員，公務員不超過3人，主要行政人員不超過4人，其他成員不超過23人，均須不是公務員。

二是理事能力。首先，理事會中本單位以外的相關政府部門理事都由所在單位委派，代表派出單位利益，理事工作非其本職工作，也不與年度考核掛鉤，純屬義務工作，所以受委派的理事并沒有很強的參與意愿。其次，教育、衛生行業的事業單位工作具有較強的專業性，社會代表理事和委派理事由于專業知識所限，還沒有正式途徑可以通過業務培訓、組織考察等方式提高履職能力，導致本單位外理事很可能是門外漢，難以發揮議事監督作用。

政事職責不清。第一，人事管理程序繁多。例如，管理層主要負責人雖然由理事會聘任，實際上由舉辦單位根據《黨政領導干部管理辦法》選拔候選人，經理事會討論通過、聘任，再由舉辦單位任命。事業單位主要負責人是具有一定行政級別的領導干部，干部的選拔由組織人事部門按照組織程序操作，事實上理事會可參與人事選拔的空間不大。事業編制人員的招聘要走組織程序，提前半年打報告申請、批準后等待人力社保部門統一招聘再分配，人員的進出不靈活。

第二，財務、收入分配的自由權限不夠。事業單位，特別是一類公益服務事業單位，其資金來源主要依靠財政撥款，財政撥款依據相應法規，通過一定程序撥付給事業單位，嚴格限定資金使用途徑，并進行嚴密的審查監督。在財政管理制度框架內，事業單位理事會、管理層沒有很大的自由支配空間。單位采購需經過政府采購平臺招標，事業單位重大投資項目需經過發改委等部門審批。雖然完善的公共資金使用管理制度有助于防止腐敗，但通過考察3家試點醫院法人治理結構后發現，不同的管理體制對醫院經營管理績效影響很大，民營醫院在這方面具有很大優勢。

配套制度不健全。配套制度（如社會保障、收入分配、績效工資、人事管理等制度）影響試點單位的改革實效。如統一的學校績效工資制度更重視教育均等化目標的實現，崗位工資重資歷且占比大，自主分配的績效工資額度不高，對新進教師激勵不夠；事業單位的財政體制按實有人數撥付經費，不僅不能激勵減員增效，還可能形成反向激勵。此外，公益服務績效評價機制、理事決策失誤責任追究機制、事業資產出資人機制、議事規則等具體運行機制的不完善也將影響改革試點的推廣。公共服務績效評價機制不健全，缺乏第三方獨立評價機構，理事會很難對管理層工作作出科學客觀的評價。試點單位的決策失誤追究機制實行“誰決策誰負責”原則，與理事會匿名決策、允許充分討論表達意見的精神相沖突，需要合理協調集體決策與個人負責的矛盾。公共利益代表機制明顯簡單化，只是選擇一兩名社會知名人士進入理事會或監事會，任期3至5年，這很難真正代表公共利益。endprint

對策建議

重塑政府角色。實現事業單位獨立法人地位，應重塑政府角色，理順政府與事業單位關系。

第一，轉變政府觀念。政府要從直接生產公共服務轉向通過合作、購買等多樣方式利用社會和市場力量聯合供給公共服務，建立事業單位法人治理結構就是要推動事業單位改革，提高公共服務水平。要牢固樹立公共服務多元主體供給理念。計劃經濟已證明，收支管理兩條線下低價運行的公共服務部門，包括公立醫療、公立文化、公辦教育，帶給我們的都是服務短缺。建立法人治理結構，就是在多元供給中確保公共利益，配合政府充分發揮“掌舵”作用的一個保障機制。

第二，推動政府放權。在主管部門與事業單位的關系中，主管部門處于優勢地位，政府放權是調整管辦關系、賦予事業單位獨立法人權限的關鍵。為避免“一統就死、一放就亂”的改革怪圈，需要完善事業單位法人治理結構，將下放的政府權力納入多方制衡的治理結構之中。例如，事業單位人事權應向下傾斜，放權形式可以根據實際情況逐步開展，嘉興試點的人事管理辦法改變了以往由市教工委黨組單方面討論決定的傳統模式，將理事會納入決策程序，主動賦予理事會一定的人事權。在東陽醫院試點中，上級部門選拔、任命的醫院負責人必須經過董事會同意，由董事會聘任。

第三，建立契約關系。建立政府部門和獨立法人的契約關系，防止政府越位和缺位。理事會作為事業單位決策授權機構，應代表事業單位與管理部門就事業單位應享有的權限訂立契約，用合同方式約定具體事項。溫州瑞安市衛生局與瑞安市第一人民醫院簽訂授權書，通過雙方協商，用契約的方式確立雙方權利義務及各自工作范圍，衛生局享有行業監管職責，第一人民醫院則獲得了一定的自主權并承擔公共衛生職責，建立了主管部門與事業單位雙方平等協商的工作機制。

建立出資人制度。在公立學校、公立醫院和公共文化單位中，作為名義上出資人的政府實際上是代表全體人民，但不執行實際的管理和使用權，也不可能創造條件讓每個公民都能履行管理國有資產職責，最終導致無人代表、無人負責的局面。作為公共服務供給者，在計劃經濟時代事業單位完全由財政支持，為減輕財政負擔實行放開搞活后，許多單位通過醫療、教育、文化等公共產品收費而獲得利潤，這就有了提高收費以增加收入的沖動。公益服務作為公共產品，其費用由多方支付，而不應直接讓服務享用者獨自承擔。建立出資人制度的目的就是要明確投資主體，由投資主體履行出資人職責，負責事業資產的經營管理和投資，遏制為擴大經營通過提高收費獲得事業收益的利益沖動，保證服務的公益屬性。

建立出資人制度要做實出資人主體。溫州市在改革中嘗試通過成立國有獨立投資公司作為出資人主體投資事業單位，再利用事業單位資產進行投融資，履行出資人權利義務，促進了社會事業發展。當前，設立集團公司的改革還在探索當中，改革措施正朝著實行集團公司與管理部門徹底分離、政企分開的方向進一步完善。另外，可以設立類似國有企業國資委的出資人制度，建立事業資產委員會，對公有事業資產的保值、增值負責。

強化理事會作用。第一，選擇恰當模式。理事會模式適用于投資主體單一（以國家投資和社會捐資為主）的事業單位，完全以實現公益目標為宗旨；董事會模式適用于由社會力量舉辦、投資主體多元的事業單位，形成“股東大會—董事會—管理層”的權力結構，這種模式要規范投資者的剩余索取權，按照股東投資結構合理確定收益，如民辦學校、民辦醫院通常建立董事會為架構的法人治理結構，要防止“內部人控制”侵害公共利益；委員會模式，適用于若干個小規模的同類型事業單位或行業組織設立委員會，執行一定程度的決策權。在西方國家，公共服務組織的法人治理模式也是多樣化的，根據不同事業單位特點和行業特征，靈活選擇。

第二，增強理事能力。首先，按照一人一票規則，改組理事會，改變體制內理事人數占絕對多數的比例關系，增加利益相關者和社會人士的代表人數，從源頭上增強理事會權威。其次，加強理事隊伍建設和管理。理事不是代表理事自身，而是代表其委派單位的部門利益，為了增強理事積極性，應建立工作反饋機制，將理事履職情況反饋給理事單位，并與年度工作考核掛鉤。建立類似人大代表的理事培養機制，建立理事考察調研、學習培訓、提案問責等一系列制度，增強理事的參政議政能力。應借鑒英國公益機構理事津貼制度，實行物質獎勵，在鼓勵理事義務參與民主管理的同時給予適當補助，以表彰其工作。

加快配套改革。第一，完善考核制度和責任制度。加快培育第三方考核市場，將原先由政府單方面考核所承擔的部分職責和管理任務委托第三方來執行，充公發揮非政府評價在公共服務考核中的作用。健全理事決策失誤追究機制，鼓勵理事積極發表意見和參與重大事項討論，經理事會通過的決議應該集體承擔責任，建立理事保護制度。完善行政負責人工作報告制度，目前事業單位負責人的組織關系仍在舉辦部門，行政負責人的職業發展通道往往是在舉辦部門內晉升，所以必須處理好理事會考核與舉辦部門考核的權重關系。

第二，完善公共利益代表制度。公共利益不是眾人利益，更不是某些公民的個人利益。健全法人治理結構要建立科學的公共利益代表機制，如社區代表、觀眾代表、職工代表、學生代表等群體進入理事會或監事會要有嚴格的選拔、公示和管理制度，要使代表具有廣泛性。應建立公共利益聯系機制，參考人大代表提案制度，要求理事定期不定期到事業單位、社會各界去征求意見，暢通信息溝通渠道。

第三，培養人才隊伍。推進人事制度改革，真正實現管理層主要成員由理事會選聘和考核，創新人事管理制度。借鑒蕭山醫院試點經驗，將民營企業的內部管理機制引入公共服務領域，培養專業的校長、院長人才隊伍。探索類似聘任制公務員的聘任制事業單位行政負責人，建立靈活的用人機制，在更大范圍內招聘既有專業知識又懂管理實踐的高層次人才。改革事業單位班子成員行政級別制，加快管理人員職業化進程，用評定事業單位所屬管理職級，如一類學校校長、二類學校校長來代替正處級校長、副處級校長，構建專業校長能夠自由流動的職業化事業單位人才市場。

法人治理結構建設新路徑

基于趨勢分析和試點考察，我們認為，建立健全事業單位法人治理結構，應合理確定方向并選擇合適路徑。

第一，體制內路徑，建設容易運作不易。體制內事業單位建立法人治理結構框架比較容易，但要切實發揮作用、履行獨立法人應享有的各項職權比較困難，受多重因素影響。如南湖高級中學可以在主管部門統一部署下，迅速搭建法人治理結構框架，但要促使主管部門放權、調整人事管理和績效工資分配等制度則十分困難，需要完善制度頂層設計，推動政府主動進行職能轉變。

第二，體制外路徑，助推改革事半功倍。如上所述，民間資本進入公共服務領域是必然趨勢。民營公益機構主觀上有建立法人治理結構的愿望，且建立的法人治理結構實效好，保障公共利益得力。據觀察，類似蕭山醫院的改革做法不僅局限于本文的兩家試點單位，在浙江省其他領域，如教育領域，也采取公私合作模式。要推動改革進一步深入，需要加強制度的底層設計，規范各地實踐，從摸著石頭過河的改革中汲取經驗。而且，通過發展民營公益機構可以助推體制內事業單位建立法人治理結構，取得事半功倍成效。發揮好體制外社會力量，需要全面深化改革，為民間資本創造條件，繼續完善各項配套制度，打通民間資本進入公共服務領域的“最后一公里”障礙，增強公共服務領域的投資吸引力。

可見，建立健全事業單位法人治理結構并非只有一條路徑。研究法人治理結構不可囿于體制內，其視野還可拓寬到體制外社會力量舉辦公共服務。當社會力量舉辦公共服務發展壯大后，又會倒逼和助推體制內事業單位建立完善法人治理結構。所以加強體制外法人治理結構建設也應成為推動事業單位法人治理結構的重要路徑。

（作者分別為浙江省事業單位登記管理局局長，浙江大學公共管理學院博士研究生；本文系2013年中編辦與UNDP合作項目“事業單位改革研究”的子項目“事業單位法人治理結構研究”的成果）

責編/豐家衛（實習）endprint