北美大都市區(qū)改革對京津冀一體化的啟示

楊志榮

〔摘要〕 在大都市區(qū)政府治理模式上，美國是典型的多中心體制，而加拿大則通過合并重組建立了單極體制。北美的大都市區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)對我國京津冀一體化有著一定的啟示和借鑒意義：構(gòu)建京津冀大都市圈內(nèi)網(wǎng)絡(luò)化的多層次治理體系，理順京津冀大都市圈內(nèi)城市政府職能關(guān)系，破除京津冀大都市圈內(nèi)城市行政管理制度的障礙，處理好行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和大都市區(qū)發(fā)展之間的矛盾。

〔關(guān)鍵詞〕 北美，大都市區(qū)改革，京津冀一體化，多層次治理體系

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）04-0080-03

京津冀一體化進(jìn)程伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，早在十幾年前就開始了。2014年，習(xí)近平總書記指出，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。京津冀一體化的重大戰(zhàn)略將使京津冀城市群成為中國未來最具活力的核心增長極之一和新型城鎮(zhèn)化的示范區(qū)。國際上，美國、加拿大大都市區(qū)改革采取不同的戰(zhàn)略，成績顯著。在大都市區(qū)政府治理模式上，美國是典型的多中心體制，而加拿大則通過合并重組建立了單極體制。美國和加拿大的改革經(jīng)驗(yàn)對于京津冀一體化背景下的城市群發(fā)展有著一定的啟示和借鑒意義。

啟示一：構(gòu)建京津冀大都市圈內(nèi)網(wǎng)絡(luò)化的多層次治理體系

大都市圈內(nèi)的城市群，在空間分布上，集中連續(xù)，互為一體，體現(xiàn)整體性，也因城市規(guī)模和層級體系的差異，體現(xiàn)層次性。構(gòu)建大都市圈內(nèi)網(wǎng)絡(luò)化的多層次治理體系，一方面要求彼此獨(dú)立的各個(gè)城市，按照一體化要求，構(gòu)建起連續(xù)完善的基礎(chǔ)設(shè)施、互為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)集群以及相互協(xié)調(diào)的資源利用和環(huán)境保護(hù)機(jī)制；另一方面也要求大都市圈內(nèi)的各主體不應(yīng)孤立于城市群之外實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，而是應(yīng)該通過彼此的溝通交流，建立起以問題為導(dǎo)向、彈性的、多中心的合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)共同治理，謀求共同發(fā)展。

京津冀都市圈涵蓋北京、天津、石家莊、唐山、保定、滄州、衡水、秦皇島、廊坊、承德和張家口等若干城市，各城市發(fā)展各有千秋。作為大都市圈的一分子，各個(gè)城市都具有促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升城市化水平的迫切要求，也有著不同條件的資源稟賦、發(fā)展優(yōu)勢和實(shí)力基礎(chǔ)。在京津冀一體化的進(jìn)程中，各方優(yōu)勢的積極發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)各方合作治理、產(chǎn)生整體優(yōu)勢的基礎(chǔ)。美國大都市圈內(nèi)治理體系的構(gòu)建，向我們提供了一體化和多元化孰優(yōu)孰略的有益借鑒：大都市圈的有效治理并非一味地追求高度一體化可以實(shí)現(xiàn)，而是需要各方通過相互協(xié)調(diào)、彼此合作，建立起多層次的治理網(wǎng)絡(luò)才是關(guān)鍵。

美國的大都市區(qū)改革，歷經(jīng)集中和分散兩個(gè)時(shí)期，前半程主要體現(xiàn)集中的特點(diǎn)，后半程逐步走向分散。20世紀(jì)前半期，美國的大都市區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)多中心體制的特點(diǎn)，大都市區(qū)的主要問題是地方政府的零碎化。大都市區(qū)地方政府?dāng)?shù)量如此之多，諸如 “馬賽克”、“銀河”、“玩具”政府、“花生”政府等很多頗具諷刺意味的詞匯被用來描述美國多中心制的地方政府。在這樣的背景下，美國大都市區(qū)改革唯一符合邏輯的發(fā)展方向，便是合并為區(qū)域性的大都市區(qū)政府。即采取廣泛的、集中的一體化發(fā)展戰(zhàn)略。然而市縣合并未能達(dá)所預(yù)期，依然沒有解決多中心體制的問題。20世紀(jì)90年代，美國的大都市區(qū)地方政府一體化改革進(jìn)入新治理方式的探索期。改革者們認(rèn)識(shí)到在一個(gè)地方政府高度分散的大都市區(qū)內(nèi)，采取高度集中的一體化戰(zhàn)略不那么容易，也不見得有效。轄區(qū)分割、零碎重復(fù)的眾多地方政府，實(shí)際上有一定優(yōu)勢：相對于大一統(tǒng)的大都市區(qū)政府，所提供的公共服務(wù)成本低、針對性強(qiáng)；更易于滿足市民們對于公共服務(wù)的多樣化要求；小規(guī)模社區(qū)中，更有可能培養(yǎng)社區(qū)意識(shí)，為市民提供更多參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)；地方政府間的競爭，使公共服務(wù)的提供更有效率。改革者們開始關(guān)注區(qū)域治理，積極研究與挖掘美國的公民社會(huì)傳統(tǒng)，關(guān)注政府與私人企業(yè)、政府與公民社會(huì)間的合作關(guān)系，注重調(diào)整和發(fā)揮原有的政府間協(xié)作關(guān)系的功能，在大都市區(qū)形成富有生機(jī)的 “沒有政府的治理”網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制。﹝1 ﹞

京津冀大都市圈治理體系的構(gòu)建，可以借鑒美國大都市區(qū)改革戰(zhàn)略由集中到分散，改革方式由合并到共治，最后實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理的經(jīng)驗(yàn)。京津冀大都市圈是以首都北京為核心的大經(jīng)濟(jì)圈，京、津、冀三方各具資源稟賦優(yōu)勢。京津冀一體化的優(yōu)勢和未來就在于三方實(shí)力互補(bǔ)和合作共贏。因此，大都市圈中各地方政府應(yīng)致力于通過政策引導(dǎo)，打破行政壁壘，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，從而建立起政府聯(lián)動(dòng)、企業(yè)主動(dòng)、民間自動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)，最大限度釋放合作共治的潛力。京津冀大都市圈的合作網(wǎng)絡(luò)不僅包括國家的總體規(guī)劃、各城市政府的協(xié)同合作，同時(shí)還通過發(fā)展政府與私人企業(yè)、政府與公民社會(huì)之間的合作關(guān)系來使合作網(wǎng)絡(luò)更具包容性、自治力和競爭力。

啟示二：理順京津冀大都市圈內(nèi)城市政府職能關(guān)系

京津冀一體化要破題，首先要理順各城市政府之間的職能關(guān)系。大都市圈內(nèi)資源、產(chǎn)品、服務(wù)和信息的高度流動(dòng)性，需要政府提供一個(gè)平等、競爭、自由的平臺(tái)，政府發(fā)揮職能的方式不再是依靠行政命令進(jìn)行絕對的控制和管制，而是提供更多更好的公共服務(wù)。大都市圈內(nèi)城市政府職能劃分，應(yīng)遵循兩個(gè)原則：第一個(gè)原則是，大都市圈的發(fā)展，跨區(qū)域的環(huán)境、社會(huì)治安等公共問題，需要彼此共同解決或經(jīng)設(shè)立更高一級政府統(tǒng)籌解決。如，美國大都市區(qū)一體化改革的三條路徑：一是中心城市與縣政府合并，成立綜合性的大都市政府；二是成立雙層政府體制，大都市區(qū)的主要權(quán)力向縣政府集中；三是建立政府間議事會(huì)，合作解決大都市圈內(nèi)的各種問題。第二個(gè)原則是，各城市轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等問題則由城市政府單獨(dú)解決即可，合并對于這些問題的解決并不總是有效。美國大都市區(qū)一體化改革，到2002年止，共實(shí)施了34次市縣合并。然而欲合并的市縣無法保證獲得足夠的權(quán)力來應(yīng)付大都市區(qū)問題。市縣合并，試圖將縣政府的權(quán)力和職能整合到新的統(tǒng)一政府中，這個(gè)政府在某種程度上是一個(gè)集政治管轄、社會(huì)福利和公共服務(wù)于一體的“全能型”政府。而多中心體制，其理論根源基于聯(lián)邦主義，精神實(shí)質(zhì)是分權(quán)，在政府結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為眾多的政府單位，各單位均有一定治理權(quán)。所以，找到一個(gè)“全能型”政府事實(shí)上是很難的。加之美國人根深蒂固的自治傳統(tǒng)和對小政府的偏好，市縣合并實(shí)踐起來難度很大。在這種情況下，美國大都市區(qū)一體化改革摒棄以往的集中戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而采用分散戰(zhàn)略。如，聯(lián)邦政府不再通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向城市政府和社區(qū)撥款，提供資金以緩解中心城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困境，而是將這些財(cái)政援助以合作項(xiàng)目的方式實(shí)施。合作項(xiàng)目以聯(lián)邦政府和城市政府、城市政府之間的合作方式開展，項(xiàng)目內(nèi)容涉及公共住房、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改善、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等很多方面。通過合作項(xiàng)目實(shí)施，一方面構(gòu)建起城市政府之間的合作網(wǎng)絡(luò)，使大都市圈內(nèi)的城市政府職能有了更明確的定位；另一方面大量社區(qū)發(fā)展公司直接獲得并使用項(xiàng)目資金，構(gòu)建起城市政府與私人企業(yè)共同發(fā)展社區(qū)的合作網(wǎng)絡(luò)。這種合作網(wǎng)絡(luò)的建立，不同于以往的改革，強(qiáng)調(diào)主要通過構(gòu)建大都市區(qū)政府和減少政府層次與數(shù)量的方式提高效能，而是更加注重發(fā)揮城市政府在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的作用和職能。城市政府職能科學(xué)定位，是大都市圈有效治理的基礎(chǔ)和前提。

如果大都市圈內(nèi)的城市政府彼此之間不能明確地劃分職能，很好地處理彼此職能關(guān)系，那么政府在提供公共服務(wù)中就會(huì)產(chǎn)生缺位、越位和錯(cuò)位的問題。逐步轉(zhuǎn)變職能、理順政府間職能關(guān)系，是處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國在進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整和推進(jìn)城市化過程中一個(gè)亟待解決的問題。京津冀一體化背景下的大都市圈治理，城市政府職能理清是關(guān)鍵。京、津、冀協(xié)調(diào)互動(dòng)、合作共治，前提是各方政府制定相關(guān)政策的正確引導(dǎo)。鑒于京津冀三省市公共資源差距很大，如，北京的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢在服務(wù)業(yè)，天津占新型工業(yè)化發(fā)展的強(qiáng)項(xiàng)，河北有豐富資源、低廉的土地和勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢，各地方政府應(yīng)結(jié)合本區(qū)實(shí)際，加快政府職能轉(zhuǎn)變、完善體制機(jī)制、改善投資環(huán)境，從而促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

啟示三：破除京津冀大都市圈內(nèi)城市行政管理制度的障礙

在我國，地區(qū)間的條塊分割嚴(yán)重，行政區(qū)劃在縱向上自上而下按級別區(qū)分隸屬，在橫向上同級行政區(qū)間彼此分割缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，成為京津冀大都市圈發(fā)展的阻礙。就京津冀而言，北京和天津作為直轄市，其最高領(lǐng)導(dǎo)人是政治局委員，對于河北而言，這種領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格是絕對的高出一格。顯然，在這種行政等級下，河北下轄的各個(gè)縣市在一體化過程中是沒有話語權(quán)的，在京津冀三方的互動(dòng)中處于絕對的從屬地位。這種絕對的行政等級控制和話語權(quán)壟斷，會(huì)阻隔城市政府間相互協(xié)調(diào)機(jī)制的生成。如何解決這一問題？加拿大的大都市區(qū)改革為我們提供了有益借鑒。

加拿大重組大都市區(qū)政府改革的進(jìn)程，就是通過尋求政府間有效的協(xié)調(diào)管理模式實(shí)現(xiàn)的。加拿大大都市區(qū)是指以五大城市，即多倫多、蒙特利爾、溫哥華、卡爾加里—埃德蒙頓、溫尼伯為中心的城市集聚帶。這五個(gè)城市在其所在省的GDP中所占的比重達(dá)50%左右，最高達(dá)64%。這些大城市是人口集中的地區(qū)，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，在國家經(jīng)濟(jì)生活中占有極其重要的地位。城市化的迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活上的相互滲透，客觀上要求都市區(qū)的各個(gè)城市和地區(qū)之間進(jìn)行相互間的協(xié)調(diào)與合作，更好地滿足居民在公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量上的要求。城鄉(xiāng)分治的地方政府結(jié)構(gòu)體系顯然不能很好地促成這種協(xié)調(diào)與合作，相反卻在很大程度上形成制約。20世紀(jì)50年代，加拿大開始對大都市區(qū)各個(gè)城市和地方政府進(jìn)行大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性改造。

改革經(jīng)歷了初級和高級兩個(gè)階段。初級階段的改革主要有兩種形式：一是在大都市區(qū)各個(gè)城市和地方政府之上建立一個(gè)新的政府，確立雙層體制，即城市政府+大都市區(qū)政府的模式；二是在大都市區(qū)各個(gè)城市和地方政府之上建立城市間委員會(huì)，作為各城市和地方政府協(xié)商的平臺(tái)，可稱為準(zhǔn)雙層體制。城市間委員會(huì)的設(shè)置，目的是為了協(xié)調(diào)大都市范圍內(nèi)各城市和地區(qū)間跨區(qū)域提供公共服務(wù)的問題，從而更好滿足居民的需求。城市間委員會(huì)因?yàn)槌鞘形瘑T會(huì)權(quán)威有限，不能使協(xié)調(diào)表現(xiàn)得那么有效。在這種雙層體制下，作為上層政府的大城市或?qū)^(qū)政府，同樣也很難有效協(xié)調(diào)各城市或地方政府的行動(dòng)。這正是高級階段改革的動(dòng)因。

20世紀(jì)90年代開始的高級階段的改革，主要措施是城市合并、組建單中心市。通過將兩個(gè)或兩個(gè)以上甚至更多的城市和地區(qū)合并，而建立擁有統(tǒng)一完整行政權(quán)力的單中心市政府。﹝2 ﹞相較于之前的雙層體制和準(zhǔn)雙層體制，這種模式是單極模式，最大的特點(diǎn)是權(quán)責(zé)明確，城市政府間彼此協(xié)調(diào)度高：大都市政府的職能范圍是地方政府轄區(qū)外的區(qū)域公共服務(wù)，而地方政府則限于消防、治安、教育、城市衛(wèi)生等職能。兩者相互補(bǔ)充，互不干擾，避免重復(fù)，有效化解了溝通協(xié)調(diào)障礙。

京津冀協(xié)同發(fā)展需要京、津、冀協(xié)調(diào)組織，應(yīng)當(dāng)包括城市之間的功能定位，重大生產(chǎn)力布局，承載能力以及環(huán)境保護(hù)能力等重大問題。加拿大初級階段改革的城市間委員會(huì)，因其并非完整意義上的一級政府存在，擁有的權(quán)利和資源有限，因而在大都市區(qū)協(xié)調(diào)跨區(qū)域公共服務(wù)的供給上效率不高，而單中心市政府的組建，則把中心市作為更高一級行政權(quán)威，有效化解了城市政府間協(xié)調(diào)溝通的行政管理障礙。因此，對于京津冀大都市圈來說，一個(gè)較高規(guī)格的協(xié)調(diào)機(jī)制有助于三地發(fā)展，有利于難題的破解。京、津、冀三方對話合作平臺(tái)是解決京津冀大都市圈治理問題的重要保障。大都市圈日益復(fù)雜、層出不窮的治理問題，非單一主體獨(dú)自行動(dòng)所能解決。解決大都市區(qū)治理問題，需要多個(gè)政府間建立起伙伴關(guān)系，彼此進(jìn)行合作共治。這是提高大都市圈經(jīng)濟(jì)競爭能力和發(fā)展活力的必然要求。因此可以說，京津冀協(xié)同發(fā)展最重要的是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。這就需要三省市打破行政壁壘，通力合作，積極追求各方共贏。

啟示四：處理好行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和大都市圈發(fā)展之間的矛盾

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是基于地方政府的割據(jù)而存在的不同行政區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分割現(xiàn)象，是在既定的行政區(qū)范圍內(nèi)，由行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而形成的一種特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。﹝3 ﹞ （P26 ）我國省—市—縣—鄉(xiāng)四級制的行政區(qū)劃體制和國民經(jīng)濟(jì)的分層調(diào)控體制，為行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和運(yùn)行提供了制度性條件。各地方政府為了追求自身發(fā)展，搞地方保護(hù)，互相封鎖，各自為政。這種“諸侯經(jīng)濟(jì)”會(huì)使城市之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系逐步離散，導(dǎo)致各城市均以行政區(qū)域?yàn)榻纾嗷シ忾]，建立起“小而全”的經(jīng)濟(jì)體系。﹝4 ﹞ “諸侯經(jīng)濟(jì)”與強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大都市圈經(jīng)濟(jì)背道而馳。在京津冀一體化格局中，各方所處的發(fā)展階段不同，發(fā)展需求也不同。在工業(yè)化發(fā)展階段上，北京處于后工業(yè)化時(shí)期，天津?yàn)楣I(yè)化的中后期，河北處于工業(yè)化的中前期。發(fā)展階段不同使各省市在區(qū)域協(xié)調(diào)中處于非常尷尬的地位。一體化過程中，如果各方均從本地區(qū)發(fā)展的角度出發(fā)，極盡所能要政策、占資源、謀利益，而不進(jìn)行彼此的政策支持和反哺，區(qū)域協(xié)調(diào)終將難以實(shí)現(xiàn)，一體化戰(zhàn)略終歸將華麗開幕而黯然退場。因此，我們要切實(shí)關(guān)注并認(rèn)真處理好行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和大都市圈發(fā)展之間的矛盾，要立足于京津冀大都市圈的長遠(yuǎn)發(fā)展，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和協(xié)作的密切程度調(diào)整行政區(qū)劃。要結(jié)合各城市和周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的特點(diǎn)，合理安排大都市圈內(nèi)各種產(chǎn)業(yè)布局，建設(shè)產(chǎn)業(yè)一體、分工明確、優(yōu)勢互補(bǔ)、充滿活力的京津冀大都市圈。

美國的大都市區(qū)改革戰(zhàn)略從集中到分散，最后建立起城市政府間、城市政府和企業(yè)社會(huì)間的合作網(wǎng)絡(luò)；加拿大的大都市區(qū)改革從初級階段建立雙層體制，到高級階段經(jīng)過城市合并而建立擁有統(tǒng)一完整行政權(quán)力的單中心市政府。這兩種改革路徑最后都很好地化解了大都市區(qū)發(fā)展面臨的區(qū)域競爭、協(xié)調(diào)困難、整體和部分關(guān)系難以協(xié)調(diào)的矛盾。美國和加拿大的大都市區(qū)改革，是兩國在城市化發(fā)展過程中面臨諸多城市化問題采取的改革策略。而京津冀一體化，在我國被解讀為中國經(jīng)濟(jì)改革的“一號工程”。2014年2月以來，從高層重視到地方規(guī)劃，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展成為熱點(diǎn)。中共中央總書記習(xí)近平在聽取京津冀行政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，京津冀要努力實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，自覺打破“一畝三分地”的思維模式，自覺樹立京津冀一盤棋的理念，合作才能共贏。這就是說，處理好行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和大都市圈發(fā)展之間的矛盾是京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 周 榮